【争鸣】从历史文化与民族性谈台湾政区调整为何不能成功？
台湾地区2008年3都15县规划
几十年来台湾当局说了多少次要推动“县市合并”、“乡镇市区整合”等政区重新调整之计划，但每次都因“民选”官员、“民意代表”，或当地人民的抗议抵制，最后都无疾而终。譬如台北市曾屡次想合并台北县的深坑、石碇、坪林等邻近乡镇以扩大都市腹地，也遭当地“民意”极力反弹。数年前，嘉义市想要调整辖下的里界，也引起民选里长掀桌抗议。台湾光复后60余年来政区调整最成功的，勉强可算将近二十年前的台北市全面调整区、里界，但当时市政府在各地开市民协调会时，却屡次发生“民选”里长或民众聚集叫嚣，或要挟要殴打台北市政府官员事。为何在台湾，政区调整如此困难？
我们可举个历史上调整大台北区域政区受到阻力的例子，而且还是发生在台湾当局力量还非常强的蒋介石时期之例子：1967年，台湾当局打算将台北市升格为直辖市，但在这之前，台湾当局就曾屡次计划要调整扩大台北市辖区，打算将现今台北县西侧人口较多的乡镇如板桥、三重、中和、永和……等；与东南侧的汐止、深坑、新店……等都纳入台北市，若当时真能成功合并，也不会有今日台北“县、市”间政区割裂问题，可是因当时这些台北县辖下乡镇市的“民选”首长与民代极力反对，即令蒋介石也不得不买账，在争议许久之后，结果只能将北投、士林、南港、内湖、景美、木栅等区区六乡镇纳入台北市，其余台北县的乡镇都因为地方势力激烈反对而作罢，县市空间割裂问题延宕至今。我们可以问：为什么在台湾，推动政区调整是那么困难？
台湾现今三百多个乡镇级政区规模，绝大多数是在1920年时，日本殖民政府依照当时台湾各地生活空间规划而成。此后近90年来，台湾乡镇级政区的大规模调整不大，勉强说来，曾经较大幅度调整的，仅有上世纪50年代后十余年间，在大台北地区陆续增设了南港、木栅、景美、暖暖、三重、泰山、永和、树林等几个乡镇级政区，这概是反映蒋介石当局来台湾初期，为因应大台北地区人口渐增而增设乡镇级政区的历史过程。但之后，特别是在1960-70年代后期蒋经国推动“十大建设”使台湾经济大幅起飞后，台湾各都会区规模急遽快增，原有城乡间空间结构也大幅变化，至少在都会区内，现有乡镇级政区界线，早已不能反映其空间合理性。譬如将近20年前台北市辖下松山区与中山区的旧区界，竟有一段是以台湾军方基地围墙为区界，这在90年前日本时代的当地空间地貌上或许合理，因为当时两区间是一大片稻田，军方基地围墙是唯一醒目地标，故可用做区界。然随“十大建设”经济起飞后台北市区扩张，此地附近大片农田，早已变成大厦林立人口稠密之处，一矮小围墙岂能再醒目？所以才有前述台北市政府推动区、里界之举，但是，过程却是抗议纷生。所以乡镇级政区界线在90年间早已演变至如此不合理，更遑论上至县市级政区、下至村里级政区界线，都有迫切重划之需要。
其实并非仅在台湾的都会区才有必要调整政区，事实上，在非都会区的农业县，社会变迁速度虽没那么大，但也有许多农业县与其下各乡镇市的辖区，也出现许多空间不合理性。因为1920年距今也已近90年，很多小乡镇同样也已扩张到彼此街道比邻，或原本乡镇界的河川已改道，或因高速公路经过该地造成新的空间切割等问题，都需要合并或调整。所以在今日，调整政区已是全台湾的共同问题。
不仅台湾如此，二次大战结束后，许多新兴经济大国也因为都市迅速膨胀，面临不得不调整原有地方政区的情形。东亚邻国中的日本，大概是能成功合并地方政区最成功之例。日本的基层政区，战前是“町村级政区”（约相当于我们乡镇级政区）。战后日本则将原本“郡级政区”的“市”视同为町村级，所以现在日本基层政区是“市町村”这一级。早在日本明治时代，便曾针对町村级政区推动过一次大整并，称为“明治大合并”，将当时规模过小数量多达七万多个的小町村，成功合并至一万五千余个。但当时并非像战后的“民主日本”时代，战前的日本中央政府还有相当程度威信主导地方政区整合。然而战后日本实行西方式民主，其中央政府是由民选国会实施内阁制，若日本地方层级跟台湾一样存在反对基层政区合并声音，他们也会出现跟台湾同样的政治反应，但事实上却没有。日本战后民选代表所反应出的主流民意是：加强并鼓励市町村的合并。日本在战后就通过鼓励市町村能自发性合并的法律，也就是1953年《町村合并促进法》，于是开启日本地方层级主动积极合并的历史过程。这还约历经两次的市町村大合并潮，一次是在战后初期的“昭和大合并”，到1965年为止，成功将原本约一万个左右市町村合并到约三千余个，此之后也陆续有市町村继续合并；另一次合并潮是数年前推行的“平成大合并”，原本还有三千多个的市町村已经合并到仅剩约一千八百个左右，而且目前还持续合并中，所以现在也造成在人口最少的“村”(约等于我们的“乡”)这一层级已几乎快消失之情况。不论哪次，日本的市町村合并都十分成功，他们这方面的历史经验，足以让我们汗颜。
不过话又说回来，现今日本市町村合并风气可说已推得太过火，许多根本没有小镇规模的数个邻“村”也想尽办法推动合并争取升格为“町”，徒抢小镇之虚名。同样也出现根本没有明显都市中心街道的数个町村，因为要使人口到达设市人口门坎，而竞相争取合并，但实际上若我们到当地看，可能还找不到什么明显的小镇街道，会让人发出“这是个都市？”的讶异。关于此点，只要曾去过日本筑波大学所在的筑波市即可知。也有许多町村，明明就跟同县内的某市不是处于同一自然地理区，亦即两地之间有大山相隔之类情况，但这些小町村为争取更多的行政资源，仍想尽法子让该市合并掉自己，使自己由“乡民”变成“市民”，享受市民的虚名跟福利，结果导致该合并后的“大市”之政区膨胀成“空间怪物”。所以，日本的市町村合并风气已推得有些浮滥。
然而我们可以问：为什么同样是因应现代都会区膨胀而调整政区的历史过程，日本可说是成功的过于浮滥，但台湾却几乎一直留在原地踏步，连基本的调整合并都不能成功？事实上，台湾不是没有重整行政区划的舆论，但多半仅止于学术界和文化界在讨论，地方政坛上则几乎无人谈及。学术文化界约30余年前即已经有这方面的呼吁，数十年下来，相关地方政区调整讨论文章与学术成果都相当多，可是这些成果都仅止于学术文化界的理想性讨论，在实务上，台湾行政部门方面每每要推行政区调整，往往都遇到重重困难。
为什么在台湾推行政区调整会遇到这么多的阻力？我们首先分析台湾民间的阻力来自哪些方面：
一、民众对于地价的敏感：这一点往往会发生在地价较高的区域，特别在大都会区。譬如将近廿年前，亦即上世纪80年代初台北市调整区里界时，会发生民众抗议事件主要理由便在此。当时台北市政府希望能将台北市约30年以降未调整过的区、里界，做大幅度更合理的调整，使台北市的区、里两级政区，能更符合当时都市发展后的地形地貌。这政策理论上非常合理，也因当时的台北市首长与区长不是“民选”而是“官派”，自然会认真奉命执行此合理政策。可是当时反对最凶的就是“民选”的里长与市议员们，他们自居代表“民意”，且也确实有地方民众反对调整政策，里长们遂带领群众带头抗议。当时地方民众会反对的最主要理由，并不是在理性的公共议题，而是比较自利的地价问题。譬如当时中山区东方有几个里要划入松山区，这些里民纷纷抗议认为：他们的房子原先隶属中山区，房价会比较高，划入较落后的松山区，房价会下跌，于是这些里民们便跟当地民选里长合作，要殴打台北市政府的官员。同样的案例也发生在地价较高的中山区北方某些里要改划入士林、内湖两区，或大安区东侧诸里要改划入信义区，或旧“城中区”(现今中正区北半部)西侧某些里要改划入较落后的万华区等，这些源自民众非理性的自利案例，不仅在当时台北市发生，在其他地县市亦是不胜枚举。
二、“民选”官员与“民代”的“选区地盘”考虑：这才是台湾推行政区调整会遇到阻力的最主要原因。前述地价考虑问题不见得会发生在全台各地，但只要各地有调整政区议论时，往往第一个反对阻力便在这些“民选的”，不管他是“民选”官员还是“民代”，以下暂称为“民选者”。因为调整任何政区，势必将动到这些“民选者”的基本选票地盘，这一点才是真正的阻力因素所在。每个“民选者”，不论他的“选区空间”是县市级的县市长或“立法委员”；或是乡镇级的乡镇市长与县市议员；或是村里级的村里长以及乡镇市民代表，他们都是在自己经营已久的地盘，也有基本“票仓”的固定区域中，由当地选民直接选出。现在上级要切割合并或调整政区，就是要动他们的地盘，这无异是要动到他们的“桩脚”，这些民选者会轻易答应吗？想必很少。所以由台湾调整政区的历史经验可知，几乎能成功调整的政区都是“没有民选”的，譬如约廿年前最后终于成功调整的台北市下之各区，就是因为当时台北市长与区长是官派，阻力来源只有民选里长与市议员，相对其他各县市，尤其相对于隔壁的台北县，阻力就小很多。还有数年前台南市的中、西两区最后能成功合并为一个区，同样也是因为台南市下的区长也是官派而非“民选”，所以阻力相对小。反观对于“县”来讲就阻力大，因为一个县的县长与旗下乡、镇、县辖市首长都是“民选”，此外县议会跟各乡镇市的代表会之各级“民代”当然也是“民选”，若要合并这些乡镇市，就会少了许多的“民选者”席次，这些既得利益者岂有不反对之理？所以现在台北县已经370多万人了，也是海峡两岸的第一大县，该县核心区域内各乡、镇、县辖市，早已因都市扩张，街道彼此相邻，乡镇市界线地物地标早已物换星移。所以长年来多少学者呼吁要重调或合并台北县各县辖市、乡、镇，可是，台北县可曾推动成功过合并哪个县辖市？没有，因为最大的阻力来源就是这些“民选者”。
三、地方政治风气不佳――台湾“民选者”素质远比官派公务员不佳：这该分两方面来说，一个是地方“民选者”素质每况愈下，一个是基层官派公务员素质大幅提升，却缺少相对的政治地位与发言权。首先先论前者：
(一)台湾的“地方政坛民选者”文化素质普遍不佳：此处所谓“地方政坛”，是指除台湾当局领导人选举之外的所有层级选举，也包含“立法委员”选举在内，因为“立委”选区空间也概属县市层级。但这现象有城乡差异与层级差异，越接近都会区且层级越高者，其“民选者”素质也并不差，如台北、台中、高雄三市市长与台北县长四者为最，以及三大都会区内若干“立法委员”的文化素质也不错，但也有一定程度的素质不佳者。至于在选区空间是乡镇层级的乡镇市长与县、市议员，大概只有极少数还能称的上是文化菁英了，相反的具有黑社会背景的乡镇市长与县、市议员大抵占颇高比率，且越是农业县分的“民选者”，素质低的比率也越高。在这之下的村里层级就更不用说，这个层级的民选者素质成分大概也没有明显的城乡差异了，因为几乎普遍不佳。所以曾有学者针对乡镇与村里两级选风败坏，痛心疾首地说过：“台湾的‘民主’根基早已腐烂”。
其实在台湾光复后初期，台湾地方“民选者”的文化素质尚不错，称得上是地方乡绅，其概系由清代台湾后期渐形成之传统中国型仕绅，再经日本时代渐转型成新型地方菁英阶层。在若干县市，他们成为早期的“地方派系”势力，连当时蒋介石在位，多少也要礼让三分。但随60年代后期台湾经济起飞后，下一代的地方文化型菁英渐移居都市读书、工作，当一个个素质高的居民都移居都市后，留在地方上特别是农业县份居民的平均水平便逐渐下降，这个历史过程与社会变迁，也影响地方政治生态逐渐沈沦。所以约自上世纪70年代开始，若干黑社会势力也在这历史背景下逐渐渗入地方政坛，时至今日，若干地方派系已黑社会化。台湾光复后早期的派系仕绅，对台湾当局想做的地方调整案，早就多有反弹意见，譬如蒋介石在位时代，曾想将台北县东南方的某乡并入台北市，但是该乡“民选者”都反对，理由不外是该乡若并入台北市，势必改制为区，区长是将官派而非“民选”，所以少了一席“民选者”；又，若该乡变成台北市的区后，按制度不会设“区民代表会”，则原有“民选”的乡代会势必裁撤，这样使好几席“民选者”失业，于是该乡反对并入台北市。当时尚未黑道化的地方势力对政区调整态度尚且如此，又何况今日部分已黑道化的地方派系，他们更不可能赞同上级来砍自己的地盘。
(二)地方官派公务员素质不断提升，却没有地方上的政治地位与影响力：缘因台湾光复后初期的公务员待遇低，人民当公务员意愿也低，社会菁英不见得愿当公务员，所以公务员素质不见得高。这大概是因为我们中国人文化中对“官”跟“吏”本就视为不同流，官者不一定都是“清流”，但吏者却常被视为“浊流”。早期公务人员的办公文化，也多半承袭自旧时代的“衙门恶吏”文化，传统中国人社会，向来对“吏”也没什么好感，会去当吏的多半也非社会菁英人物，所以在中国人社会中吏的素质向来就不好。
但随时代变迁，事实上今日台湾官派公务员素质多已非如此。自台湾实施公务员考试制度后，加上8、90年代的自主意识抬头，现在的公务员概也没几个敢再打官腔，以免被投诉。且随时代变迁，公务员素质已提升到是社会菁英一份子了，因为现在的台湾公务员考试，是每年由全台数十万考生中考选出的数百名至千余名的菁英，这种录取率比台湾大学还难考，能考上“国考”的，多数是有名校大学或硕士以上学历，但他们根本没有政治上的地位与影响力。尤其到地方乡镇级的乡镇市公所中(官派的区公所可能较不会)，就往往可见颇值莞尔的现象，那就是颇多民选的乡镇市长，通常学历只有中小学毕业，有些甚至还具黑道背景，但他们竟领导乡镇市公所内拥有名校大学硕士学历的公务员，也就是文化低者领导文化高者的怪像，所以若干乡镇级单位常传弊案不断，也不足为奇。
既然如此，即令地方公务人员或许看出自己的乡镇公所早就是冗衙门而暗中赞同裁撤，但他们也决不敢明讲，因为他们长官，亦即中小学毕业民选乡镇市长，一定不可能同意上级砍自己的地盘。另外，以今日的地方政治风气，大家也不可能期待文化层度较低的农业区乡民，去选文化素质高的人当“民选”首长或“民代”，因为他们通常会倾向选能一起大块吃肉又会施以小惠的地方派系人物，也不会选名校大学毕业的“布尔乔亚”去当他们的乡镇村里长。以现今台湾政坛生态而言，如果高素质的人想要在政治上有影响力，很少是从公务员考试中脱颖而出，而多是从事搞西方普选制民主选举一途。但在非都会区的基层，想藉搞选举一途出身的高学历者失败者更多。
虽然“民选者”文化素质高低不一定跟反对地方政区调整有正相关，但即令以往“民选者”素质较高的年代，地方政坛都会出现先顾自己选区地盘的现象，时到今日，情况恐怕是更加严重。所以，地方政治风气败坏是另外一问题，但这问题也使调整地方政区困难度较以往更大。因为以前的地方乡绅不一定敢、也不一定需要跟上级“翻桌子”，然而现在政治风气是“民选者”作风越强悍，才越会为地方上农工选民钦佩，才能有更多选票，所以上级要调整他们的政区地盘，即令动机再怎么理性，“民选者”仍可诉诸情绪性动员，高喊“上级又在欺负百姓啦”口号，反而可能使他们选票越稳当，要动他们的既有地盘势必更为困难。究竟理性的政区调整呼吁对整体台湾而言，是曲高和寡？还是目前推行遇到的困难，其实有部分原因是历史与文化因素造成？
一个地方的社会文化往往是其历史的产物，其文化所代表的模式、符号、思想等，都跟其历史经验有关。而该社会的文化，往往又是影响该社会总体行为模式之一因素。日本之所以会政区合并到过度浮滥，也跟他们武士道精神重视团结合作的历史文化有关，不过这不在本文讨论范围。以下是我们对造成台湾政区调整困难现象背后，所代表的文化与历史因素做分析：
一、 “宁为鸡首、勿为牛后”的民族性格：台湾属于中国文化一份子，中国文化历史悠久文化精深，但不可否认也有若干缺点。“宁为鸡首、勿为牛后”是我们中国古人一句自我勉励的话，期勉大家宁可在小圈子称王，也不要到大圈子当最后一名，这种性格造成的风气往往使我们中国人不容易团结。中国人向来不容易团结，除非有强势权威领导人强力领导，否则中国人根本不易团结，即使是为共同的利益，大家还是会抢“谁才能‘领导’大家来竞争共同利益”的“权力”而相互拼命，结果还是“一盘散沙”，根本不能团结，所以约自鲁迅以降，便常有学者对我们不能团结的文化性格做过批判。
然而，调整政区正需要各地方势力意识不可太过强烈，必须懂得互相合作，才能取得群体的最大利益与共识，否则就会倾向各自划地盘占山头，“宁为鸡首、勿为牛后”，宁死不放弃自己的既得利益。所以在我们民族性因素上“要面子”便是其中特质之一。但这一点也并不完全是我们的缺点，事实上，凡事有弊必有利，由另个角度来看，这同样也是个优点，至少我们这种文化风气，容易使个人倾向尽情发挥自己长处。但是这对推动地方政区调整却是大缺点，所以哪个民族的风气容易团结合作，就会更容易推行地方政区调整合并，因为容易团结合作的民族，就容易倾向放弃自己的山头与私利，寻找大家更大的利益公约数。是故，对于民族性格容易团结合作的日本人而言，政区调整对日本各地方势力不但不是个阻力与伤害，反而是个能使大家相互争取更大群体利益的机会与工具，藉以求取更大的政治与社会利益，甚至他们也为了寻求更大群体利益，也导致政区合并过于浮滥。但是在台湾，政区调整对各地方势力而言，无异是要摧毁他们坐拥地盘的东西，所以他们当然会拼命反对。
二、 台湾移民社会强取豪夺风气：台湾文化虽源于中华文化，但有些文化因素也已略异，这导因于台湾跟大陆东北一样，都是“移民社会”，移民社会的生存法则，就是必须要占地为王强取豪夺，把过少的资源占为己有，才能在新开垦的移民天地求得自己的生存空间。这种历史经验也影响台湾民间的文化因素，为了生存，必须贪求小利，用较强暴手段竞争，抢夺资源到手后就绝不放手，否则新的移民又会抢走自己已抢到的东西，所以移民社会通常多民风豪强。这不仅使我们汉人祖先刚来台时强行占有台湾少数民族的土地，同时我们汉人也因此分类械斗，讲“闽南”的跟讲“客家”的搞械斗抢资源，同样讲闽南语还分漳州、泉州也彼此械斗，甚至同样讲漳州闽南语的宜兰县汉人还要分“西皮”、“福禄”二派搞械斗，这即是因为移民社会资源太少，竞争太过激烈所导致。这种分类械斗的文化因素，可能还残留若干在我台湾人文化中，如六十年前的“二二八事变”，也可能是因为残留了这种文化因素所导致另一次大规模族群械斗。这种为了一点蝇头小利就须强取豪夺占为己有，才能继续生存下去的文化风气，表现在具体的集体行为上，就是“爱钱”，也就是为了一点蝇头小利，不惜牺牲一切也要夺得。而这种文化的另一面就是，当台湾某一地区出现一位一时能平服群雄的地方豪强时，斗败的大家都会暂时躲起来臣服于他，等到将来有机会时再造反；而斗胜的地方豪强为了不让这些斗败者造反，也必须不断地对他们安抚摸头，这种文化特质若表现在具体行为上，就是“怕死”。
台湾这种移民社会历史文化特质，直至今日仍然残留，虽然游戏规则已经不是再用武力搞械斗，但实质的文化内涵中还是充满了抢地盘的风气。所以早先分类械斗的漳、泉、闽、客地盘，虽经过台湾的日本殖民时代统治已经质变，但区域内的地域利益概念，仍根深蒂固在各地方势力心中。这可以看地方派系势力分布可观一二，若干县的地方派系是分区域的(如嘉义县、彰化县)，他们的派系势力之空间分布界线，往往颇相似于清代“漳泉”或“闽客”的势力分布线，这并非纯属巧合，反而恰恰反映地方势力的人际网络空间，虽经日本殖民统治，也没多大变动。也许他们在质的方面，已不再搞武力械斗，也可能已集体遗忘了谁是“漳州”、谁是“泉州”的历史记忆，但空间上的地盘竞争范围，仍是这样继受下来。所以自上世纪50年代起，虽然竞争的游戏规则套用了西方普选制的“选票民主游戏”，但在本质上，其实还是延续以往抢地盘抢资源的文化因子。这游戏规则内隐含的文化观念之一就是：“地盘是我选赢了就是我的，想抢？下次选举再来！”若遇到上级要调整他们的地盘大小，他们多也心想：“地盘是我的，你要调整我地盘，是何居心？我动员我地盘的群众跟你抗议啦！”。所以1920年由日本殖民者所划出的台湾乡镇空间，虽是反映了当时历史上的日本殖民当局心中对台湾的合理空间规划布局，但另方面，也被我们台湾人认知为：“各乡各镇，不过是权力竞争、抢夺资源的地盘”。既然上世纪50年代后实施西方选票式民主，那大家就来用这种“选票游戏”，争抢这三百多个地盘，以当官争面子、抢钱捞资源。不仅在乡镇级政区空间，即令上至县市级选区空间，下至村里级选区空间，都被视作如此。所以在各层级政区的选战中好不容易占到地盘的各民选者眼中，又怎可能要他们吐出嘴边肉，交出既有势力地盘？
现在台湾学术界似应广泛整合各学科优秀学者，就历史、政治、行政、社会、区域文化等各角度，实际研究地方政治势力的历史变迁背景，如此可能会比以往学界苦口婆心地纯就行政空间角度谈政区调整实际。探讨台湾政区调整问题，若能就历史文化角度，做更宏观的规划，才可能真正切合实际地用政治手法跟地方势力交换其既得利益，也才可能创造更多的互利局面，真正推动已经滞行多年的政区调整问题。总之，要谈台湾的政区调整问题，须考虑现实的地方势力现有利益，与其背后所代表的历史文化与价值观，才可能是上策。
台湾政区图（底图源自维基百科）
扩展阅读：
《方舆》2009年第1期“台湾专题”
马当局重定区划 台湾敲定3都15县 台海网 33
论台湾的区划改革 有的没的 34
论台湾三都十五县规划将要面临的问题 香江过客 53
台湾行政区划演变（上）RJ Zhan 41
台湾地区“省级”行政区划演变 vladimir 44
针对清代台湾鹿港厅的考据 vladimir 51
台湾地区县辖市体制及其对大陆的经验借鉴 曲径通幽 46