【舆知】台湾地区的管理局
台湾地区自实施地方自治后，多数县级行政区首长均已实现民选，但仍有些县级行政区没有实现民选地方首长，这些行政单位在台湾地方自治史上仍占有重要地位，这就是本文所要探讨的“管理局”。
管理局，指直辖在省政府之下，相当于县，具有相当之法定或实质地方行政权，管辖区则与其它县级行政区重叠的特别地方行政机关。过去大陆省辖管理局极多，在辞海附录的中华民国行政区域表中，共有七个管理局，分别是浙江省莫干山管理局、江西省庐山管理局、湖北省鸡公山管理局、山东省
利广沾棣垦区管理局、河北省北戴河海滨区管理局、甘肃省湟惠管理局、四川省北碚管理局。除此之外，其它有案可查的管理局尚有湖南省南岳管理局，陜西省黄龙山垦区管理局等。其中利广沾棣垦区及黄龙山垦区属于开荒垦区性质，莫干山、庐山、鸡公山、北戴河、南岳、北碚则为专门管理与维护当地风景区之建设。这些管理局多是直辖于各省政府，仅北碚隶于四川省第三专区，南岳隶于湖南省政府民政厅。管理局辖区，常与其它县级地方行政机构辖区重叠的情形，法理上除了北碚管理局负有政务实验的任务外，一般仅负责辖区内的特定业务，不兼管地方行政事务，不属于地方政府体系的一环。国民政府时代设立的管理局实已涉及地方政务管理，在中华人民共和国成立后，多成为正式的县级行政区。
“国府”迁台后，一共成立了七个省辖管理局，先有台湾省设立，后改隶于台北市的阳明山（草山）管理局；再来则是位于浙江省的渔山管理局及竹屿管理局，及台湾省的梨山建设管理局，另外尚有专责水利的台湾省石门水库管理局、曾文水库管理局及台北市翡翠水库管理局，后者未负责地方行政事务。1950年代初期，曾在大陈列岛（台州列岛）上设立“浙江省政府”，由名将胡宗南化名秦东昌主持。胡宗南于1952年划定大陈列岛的竹屿岛为专门与大陆进行直接贸易的特定区域——竹屿商业区，为此特设竹屿管理局管理该区的贸易事务。同时将移驻鱼山列岛的“三门县政府”改组为渔山管理局，并赋予和竹屿管理局相似的任务。和台湾当局决定完全断绝与大陆之贸易，于1953年裁撤竹屿管理局，一年后渔山管理局亦因一江山防务日益严峻而裁撤并入“临海县”，“临海县政府”自一江山迁至渔山列岛，直到1955年大陈撤军而止。
阳明山管理局则是所有的“管理局”中，相对而言成立较久，又是位于台北市旁边，故而较为人所知。最早台湾省政府于1949年8月26日设置草山管理局，以台北县的士林、北投两镇为辖区，直接受台湾省政府监督，办理台省委办事项及督导区内地方自治事项。管理局置简任局长一人，由省政府任命，级别与光复初期五大县（台北县、台中县、台南县、新竹县、高雄县）县长相同，尚高于编制为荐任的三小县（花莲县、台东县、澎湖县）县长。草山管理局办公处最初在筹备时暂设台北市立高级商业职业学校（今日的国立台北商业技术学院）内，后寻址于草山众乐园公共浴池（今日的台北市教师研习中心）。1950年3月31日草山管理局改名为阳明山管理局，辖区依旧是台北县的士林、北投两镇，但其行政区域仍属于台北县。阳管局所属单位极为庞大，最大时一度设有两处、六科、五室，并有自己的警察总所、卫生院及局立阳明医院等，各类行政机构一应俱全。
和过去政府在大陆所设的大部份管理局有重大不同的是，阳明山（草山）管理局自台北县政府手中接管了士林、北投两镇的地方行政与自治事务，打破过去管理局不兼管地方行政事务的惯例，并影响之后于1949年10月成立的四川省北碚管理局，亦仿效草山管理局接管辖区地方行政。由于阳明山管理局兼管地方行政，必须对议会负责，然而管理局并未成立议会，因此两镇所选之议员就出席台北县议会，同时阳明山管理局长及其各单位主管，也就列席于台北县议会里提出施政报告并答复质询，形成了有趣的民意寄生现象，此主要是因为阳明山管理局辖区当时为蒋中正的驻节地，是中枢党、政、军的真正决策中心，为了服务决策中心常驻的需要，自然必须赋予阳明山管理局地方行政权。然而管理局本身无法源设立议会，故“借用”台北县议会为其民意机关，在该议会里提出施政报告并答复质询。另外，阳明山管理局也兼负保卫决策中心的重责大任，因此局长一向由将级军官或党政机要官员派任，形同蒋中正的另一个侍卫长，地位实质上高于其它民选县市长。
上述不合理现象虽迭遭社会各方指责，但在台湾省管辖的架构下运作尚无严重问题。直到台北市于1967年7月1日升格为“院辖市”，并于1979年7月1日并入阳明山管理局所辖的士林镇、北投镇后，矛盾就激化了。一般而言，各级市政府为求市区内建设事权统一，都仅设区公所等虚级派出单位，不另设具有实权的下级行政机关，如果原属区域拥有自己的实级行政机关，则转为虚级或者予以裁撤。如此说来，阳明山管理局在并入台北市后理应裁撤。然而台北市尚未并入阳明山管理局前，“行政院”就已决定，阳明山管理局属于特别行政区性质，因此一切制度与权限援例照旧办理。阳明山管理局在并入台北市之后，当时的管理局长潘其武试图依过去在台北县议会报告的往例，改在台北市议会里就其所辖之士林区、北投区（原镇建制在并入台北市后，改为市辖区建制）行政事务，提出施政报告并接受质询，从而引起争执。当时在协调之后，如愿上台提出施政计划与工作报告并答复质询，巩固了阳明山管理局原有的实级行政区地位。阳明山管理局因此成为台北市所辖的各行政机关中，唯一的独立县级地方行政体。
阳明山管理局的保留，使其成为台北市内的“独立王国”，台北市政府对阳明山管理局的指挥监督力不从心，士林、北投两区的地方建设与行政工作也因为在阳管局领导下，无法和台北市其它十四个市辖区完全配合。更有甚者，身为台北市长高玉树下属的潘局长，竟敢公然与其上司高市长以“挂羊头卖狗肉”等当时尚视为粗俗俚语的言语对骂，以及市府拒编阳管局预算、争夺士林国中校长任命权等冲突，这些都是当时政坛上极罕见的怪象。然而在蒋中正的权威下，谁也动不了阳管局。为此，高市长特地在蒋中正下班时，前往当时阳管局兴建的双溪公园附近路口指挥交通，除争取好印象，同时也意在宣示台北市对阳明山的“主权”。
台北市政府与阳明山管理局的对峙到了1972年潘其武于局长任内去逝，以及高玉树高升后不再浮上台面，加以当时出任“行政院长”的蒋经国权力渐增，亦有意解决此一问题，故修订原来的阳明山管理局组织规程，自1974年元月1日起去除阳明山管理局的地方行政权力，恢复到过去在大陆时期，管理局只负责风景区维护与管理的旧制。之后为求消除阳明山管理局尚留存的残余影响力，更于1977年元月1日将阳明山管理局降为管理处，改归台北市政府民政局管辖，不再是市府的第一级单位。阳明山管理局自此走入历史。其后阳明山管理处一再降级，目前仅为国父纪念馆辖下之阳明山中山堂管理所。
然而就在阳明山管理局即将走入历史之际，台湾省政府又于1974年6月7日于台中县和平乡内成立梨山建设管理局，专门负责梨山地区的各项建设，辖区仅有和平乡所属梨山、平等两村，人口仅二千多人，面积五百平方千米，与阳管局由两镇组成相较，梨建局所辖区域仅有两村，情况更为夸张。然梨建局不仅是著名风景区，加上兼管德基水库水源区，辖区内并设有福寿山、武陵两个退伍军人垦殖农场，使该地成为当时台湾数一数二的温带果树种植区，设立时该地区年平均国民所得超过四万台币，故而成为台湾省内人口最少的县级行政区。照阳管局惯例，梨建局亦由将官出任局长，辖区内选出的县议员及乡代等均参加台中县议会和平乡代会，局内人员亦列席两议会进行报告并备询。当梨山地区建设基本告一段落后，梨山建设管理局随之于1981年2月18日降编改制为梨山特定风景区管理所，改隶于台湾省交通处管辖下，经过精省等大规模组织调整后，现今为交通部观光局参山国家风景区管理处梨山管理站。
由于历史变迁，阳明山、竹屿、渔山、梨山这四个管理局已渐为人淡忘。阳明山因地处权力中枢，本就是当时地方自治学者讨论的热门问题，加上首任局长施季言（东吴大学在台复校首任校长）重视史料保存，以《阳明山管理局一年》、《阳明山管理局二年》、《阳明山管理局三年》、《阳明山管理局五年》等成立周年纪念册充作局志；其后各任局长在此风气下，亦将本应只是统计数据汇编的“阳明山统计要览”充实成完整的年度史料汇编，为后人保存了充足的研究资料。后来坐落于阳明山上的中国文化学院（现今的文化大学），更在创办人张其昀倡议动员下，依照现代地理学理编写了《阳明山新方志》此一“台湾新方志丛书”第一册（也是唯一的一册），所以阳管局在文献上，已无失传难以考据的危险。渔山及竹屿虽较少人知道，然由于大陈来台同乡会勤于纪述大陈史事，故两局历史始终存于对大陈时期的各本回忆与介绍书籍内。相形之下，梨山建设管理局已因历年来组织调整，加上近几年的地震与山崩断路，原有公文档案已在移转中完全失去下落；目前将梨山视为一个县级行政区的唯一文字纪录，竟然是存在于海峡对岸的中国地图出版社所出版《台湾省地图册》书后附录中，对台湾的行政区划及县市简介内，不然就只有台中县电话簿内，从一些遗漏未修订，尚且保留“梨山建设管理局”头衔的机关名录中，找寻其往日辉煌的蛛丝马迹。在现今梨山面临中横停修的压力下，抢救梨山建设管理局时期的纪录，将是现今台湾史界刻不容缓的工作。
原文刊于《方舆》2009年第三期。