王健：交通运输业繁荣景象下的城市客运困境

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2018年的《交通运输行业发展统计公报》出炉，各个领域的建设成就斐然，政府大规模的投资建设了世界第一的公路网络（公路484万公里，其中高速63万公里）、世界第二的铁路网络（铁路13万公里、其中高铁2.9万公里，世界第一），各种运输装备大有增长，营业性客运量下降3.0%，旅客周转量增长4.3%，营业性货运量增长7.2%，货物周转量增长3.5%，从数据上看起来整个交通运输行业一片繁荣景象。

2009年的国务院机构改革将城市公共交通运营管理职能划归交通运输部，《公路水路交通运输行业发展统计公报》也从2013年变更为《交通运输行业发展统计公报》，城市公共交通的概念也演变为城市客运，成为公报中运输装备和运输服务的一部分。

全国城市客运装备拥有量统计

仔细分析城市客运数据，公共汽电车年增长7.0%（小计65.12万辆），轨道交通运营线路增加756.7公里（总长4484.2公里），轨道交通运营车辆增长18.2%（小计28125辆），但城市客运量却下降0.9%（小计1262.24亿人次），公共汽电车客运量下降3.6%（小计697.00亿人次），轨道交通客运量增长15.4%（小计212.77亿人次），巡游出租车客运量下降3.8%（小计351.67亿人次）、轮渡客运量下降3.1%（小计0.80亿人次），数据上看起来的城市客运就是不景气了。

真的是中国经济不景气，城市居民减少出行活动？显然不是如此，国家统计局的数据表明，2018年大陆总人口为139538万人，城镇常住人口为83137万人，城镇人口占总人口比重为59.58%（（城镇化率提高1.06%），每个人都可以体验到大中城市在快速地扩张，城市道路上的车流也在快速地增长，交通拥堵越来越严重，各种商业化的额《拥堵城市排行榜》和《城市交通分析报告》也来吸引眼球，说明城市居民出行是在不断增长，越来越多的人在选择私人交通方式出行。

2014－2018年全国城市客运量统计

公安部交通管理局的统计数据表明，2018年机动车保有量已达3.27亿辆（汽车2.4亿辆），小型载客汽车突破2亿辆；机动车驾驶人达4.09亿人（汽车驾驶人3.69亿人）；全国58个城市的汽车保有量超100万辆，24个城市的汽车保有量超200万辆，7个城市的汽车保有量超300万辆（北京、成都、重庆、上海、苏州、深圳、郑州）；计算出来的我国汽车千人保有量仅为 140 辆，与美国的 797 辆和日本的 591辆相比较，似乎差距还很大。

显然，越来越多的人选择私人汽车出行，在共享经济的驱动下，共享汽车和其它共享出行的方式快速发展，仅滴滴公司2017年的订单量就高达74.3亿人次，覆盖全国500多个城市，这个数据有些恐怖，似乎在说滴滴已经成为城市里大部分人必备的出行方式？

曹操专车的年服务人数也高达1.2亿人次，非官方的数据表明，全国已有9家网约车服务公司的月订单超过1万人次；全国网约车监管信息交互平台上49家平台公司的运营数据表明，网约车平台公司的驾驶员373.4万人、车辆413.8万辆，实际的数据可能是N倍，遗憾的是交通运输部没有公布这类出行服务的统计数据，民众和研究人员都很难解读真实的中国人出行情况。

国家统计局每年公布全国和部分城市的公共交通情况，在城市概况中仅有两个公共交通方面的指标（年末运营车数：年末城市用于公共交通运营业务的全部车辆数；每万人拥有公共交通车辆：按城市人口计算的每万人平均拥有的公共交通车辆标台数）。

从公安部主导的全国城市道路交通管理《畅通工程》，到建设部积极推进的《优先发展城市公共交通的指导意见》，再到交通运输部主导的《公交都市》建设示范工程，它们似乎都缺少国家层面的城市交通发展白皮书或绿皮书指引？面对信息与通讯技术带来的共享出行方式（共享单车、共享汽车、共享巴士等），行政管理部门更是不知所措。

宣称要解决“最后一公里”出行难题，满足数以亿计人口短途出行要求的共享单车，其爆发式增长的社会冲击，波及交通运输部、中央宣传部、中央网信办、国家发展改革委、工业和信息化部、公安部、住房城乡建设部、人民银行、质检总局、国家旅游局10部门，他们联合出台《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》来管理共享单车，这是少有的行政管理条例；而网约车的冲击力更是突破交通运输部的防线直达到国务院，办公厅不得不出面来颁发《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，于是才有交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办联合颁发《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，但各级政府仍然没有制定出一项相关法案。

作为一个独立的公共交通学者，最近一年来，我组织翻译了欧盟委员会的《可持续城市出行规划实施指南》和西澳大利亚州的《运输（2018道路旅客运输服务）法案》（已实施），在与学界和业界的一些机构和专业人士交流中，试图提供一个国际发展的参照体系与坐标。《可持续城市出行规划实施指南》旨在为城市决策者、城市交通和出行业者，以及参与制定和实施可持续城市出行规划的其他利益相关人提供指导原则；《运输（2018道路旅客运输服务）法案》的目的是：（a）提供安全、灵活、负责、创新和以客户导向的道路旅客运输业；（b）能够开发和运营有助于人民出行和安全的创新和无障碍道路旅客运输服务。

结合中国目前的实践，探索促进行业健康发展的解决方案，首先，需要影响政策或城市的决策者，帮助他们树立可持续城市出行理念，把关注的焦点从城市交通的流量和速度方面，转变到关注人员出行的可达性和生活质量；传统的城市交通规划总是热衷于实现特定的大型交通设施项目，这种规划行为很容易忽略潜在的、可显著改善交通系统性能和成本更低的有效措施。新建或扩建道路工程（增加车道）有助于提高机动车的通行能力，这是众所周知的工程解决方案；而改善人行道、步行区、自行车道，以及限制交通速度等措施更有助于人们更多地使用非机动交通工具，而且是更具有成本效益的措施，很少有决策者和工程师知道这才是可持续发展的解决方案。

学界和业界同样需要改变以提高机动性需求和道路通行能力为导向，工程技术人员集中力量解决影响城市道路交通畅通的突出问题，把城市主干道上的平均车速作为考核城市交通通行状况的主要指标，导致许多城市修建高架路、大量采用护栏来隔离行车道，刺激私人汽车的快速增长，导致城市道路上越来越严重的交通拥堵，已经影响一些城市的正常运转和人们的安全出行，交通污染更是影响到市民正常生活乃至生命健康，首善之都也不能幸免。可持续城市出行规划（SUMP）是为满足个人和企业在城市中的出行需求，确保城市生活环境质量更好的一种战略规划，它建立在现有规划实践基础上，采取整合，参与和评估等原则来引导各项工作。

其次，交通运输的行政管理部门需要重新定义城市交通（Urban Mobility），我一直建议采用城市出行的概念来强调城市范围的人员空间位置移动，因为人的出行才是交通工程和运输工程的重点。人们对各种交通方式的需求都有高峰问题，而且要利用多种交通方式（私人交通、公共交通、运动出行和共享出行）来完成出行。各种新兴的共享出行方式利用智能手机的应用程序（APP）提供多种交通方式的出行信息，人们只需设置目的地，就会响应地推荐合适的出行方案供选择，并用一个账户完成支付……。

共享出行正在颠覆性地影响城市交通的发展

未来城市出行变革的成功关键在于顺应人类出行观念和行为方式的变革趋势，三个基本概念正在颠覆性地引领社会变革：

一是按需出行（Mobility on Demand），即按照人们的需求安排出行，在公共交通网络没有覆盖地区，通过智能的城市交通网络，以共享和合乘方式使用车辆，提高车辆的使用效率和降低能耗，缓解交通和环境问题；

二是共享出行（Shared Mobility），即人们无需拥有任何车辆，以共享和合乘方式与其他人共享使用车辆，只需按照自己的出行要求付出相应的使用费即可；

三是出行即服务（Mobility as a Services），即以多种交通方式的服务来满足客户的出行需求，通过整合一站式原理的计划和支付方式来实现，通常按月来支付出行费用。

在国际社会中，按需旅客运输服务（On-demand passenger transport）已开始成为一种法定的运输方式，它包括运输服务（transport service）和预订服务（booking service）两个类别。参照这一法案，可以把滴滴类交通网络公司归入预订服务商进行管理，安全职责和标准则要具体落实到驾驶人、预定服务商、车辆提供商，以及管理人员身上，例如西澳洲《运输（2018道路旅客运输服务）法案》所规定的驾驶人职责包括：

(a) 确保自己的健康和安全；

(b) 确保自己的行为或不作为不会对他人健康和安全产生不利影响；

(c) 如果车辆用于提供按需旅客运输服务，在驾驶人合理能力情况下，遵守按需旅客预订服务商给出的合理指示；

(d) 如果车辆用于提供旅客运输服务，在驾驶人合理能力情况下，遵守提供旅客运输服务商员或旅客运输车辆给予的合理指示。

驾驶人需要获得许可是行政管理的基本措施，申请许可有一定的条件限制，如必须有驾驶执照，运营许可证的类型有：

F（包租）：包租（巴士）驾驶人执照，允许载客出租或收酬；

T（出租）：出租车驾驶人执照，允许司机携带乘客出租或收酬。

申请预订服务商（ODBS）需要提交的资料包括：

• 证明申请实体机构的文件；

• 按需出行服务负责人的身份证明和居住证明;

• 无犯罪记录证明；

• 预定服务的负责人声明。

对照国内外的出行与交通市场发展情况，可以看到现行的运输管制规章似乎有些杂乱无章，对驾驶人和车辆的许多规定既不合理，也无法具体落实执行的规定；如何简化行政管理，更多地通过商业化的方式和监管技术手段才是促进城市出行与城市交通健康发展的基石。

正在筹备中的《道路旅客运输服务（按需出行）法规建设研讨会》（Seminar on Laws & Regulations in On-Demand Mobility）将汇聚行业专家和相关利益关系人，共同探索中国城市出行与交通的法规建设途径。