吴强：实施成本规制方案建立科学补贴机制——常州公交成本规制方案介绍

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11月22日”2022年中国城市公共交通学术年会”在南京召开。中国土木工程学会城市公共交通分会副理事长，常州公交集团党委副书记、总经理吴强应邀作了《实施成本规制方案建立科学补贴机制——常州公交成本规制方案介绍》主题演讲。

中国土木工程学会城市公共交通分会副理事长，常州公交集团党委副书记、总经理吴强

实施成本规制方案建立科学补贴机制

——常州公交成本规制方案介绍

吴强

一、常州公交简介

常州市公共交通集团有限责任公司(以下简称“常州公交”)成立于1960年5月，是常州市区经营城市公交客运的国有企业，内设15个职能部门、6个基层单位，另有1个全资子公司、7个股份合作公司。截至2022年10月，职工4952人，公交线路292条，线路长度4441.4公里，运营车辆2063辆，公交场站144处，普通站点7007个、BRT站点76个。

近年来，常州市委、市政府高度重视城市公交发展，连续多年将城市公交服务项目纳入政府为民办实事项目和政府工作报告予以推进落实。2011年起，常州市建立起政府财政保障公交购车资金和低票价政策亏损的补贴机制，明确公共交通发展纳入各级政府公共财政保障体系，列入年度财政预算，2011—2021年，常州市委、市政府累计投入公交财政补贴资金75.43亿元，保障城市公交事业持续健康发展。在此背景下，常州公交在城区公交发展一体化、票制票价惠民化、公交运行快速化、公交车辆空调化的发展基础上，实现了运营调度智能化、考核体系规范化、经营管理标准化，建立了质量、环境、职业健康安全和信息安全“四位一体”综合管理体系。

二、财政补贴政策发展历程

2007年，在常州市委、市政府的领导下，常州开启了一场“公交革命”，其中主要措施之一就是降低票价，全面实行一元一票制，刷卡六折优惠。随着票制票价惠民政策的不断深入，常州公交的营业收入大幅下降，运营成本逐年上升，两者之间的差额逐步增大。为此，在2010年8月，常州市财政局和交通运输局联合印发了《常州市公交客运服务成本规制方案（试行）》，于2011年正式实施，并在2015年进行了修订。十余年来，经过五个阶段的不断探索发展，我市初步建成了与经济发展水平、群众公交出行需求相适应的公交财政补贴机制。

（二）第一阶段（2011—2014年）

成本规制。根据成本规制方案实施政策性亏损补贴，根据实际购车实施购车补贴，财政补贴后基本保持收支平衡。

（二）第二阶段（2015—2017年）

政府购买服务。不再区分政策性亏损和购车补贴，在2014年公交财政补贴的基础上，2015—2017年公交财政补贴逐年降低5%。

（三）第三阶段（2018—2019年）

定额运营补贴。每年定额补贴公交政策性亏损6.3亿元，购车补贴另行结算。

（四）第四阶段（2020—2021年6月）

成本规制。公交政策性亏损按成本规制补贴，购车按实际采购金额补贴，同时明确了重大事项的管理权限和流程。

（五）第五阶段（2021年7月至今）

成本规制。相较于第四阶段的成本规制，公交财政保障机制取得重大突破，除补贴方式维持不变外，还解决了相关历史遗留问题，如明确了常州公交2021年以前年度亏损的弥补方案；2021年7月起，公交财政补贴由一市三区调整为一市五区分担；2022年起，各级财政补贴资金不再滞后一年拨付；2021年7月起，各区财政补贴资金拨付不到位，由市级财政统筹各区相关收入来源扣款。

三、成本规制方案概况

（一）成本规制标准值的设定

1. 采用纵向指标而非横向指标作为规制标准值

常州公交采用本企业前三年各项成本的平均数作为规制当年的标准数，而不是采用其他城市的相关数据，主要考虑三方面的因素：一是其他城市的相关数据不能及时准确获取；二是不同企业核算口径不一致，导致相关数据不具可比性；三是不同城市的经济发展水平、公交发展情况各不相同。

2. 采用运营里程而非客运量作为标准值

主要考虑两方面的因素：一方面，公交企业变动成本与运营里程的关系更为密切，若采用客运量作为计算标准，易引发减少发车班次、降低服务水平等经营行为；另一方面，部分政府指令性公交线路，比如“村村通”等偏远公交线路，客运量明显不足，若按客运量给予补贴，则不能有效满足群众公交出行需求，同时也会导致公交服务覆盖不足和服务品质下降。

（二）成本规制的具体内容

常州公交成本规制方案包括规制成本和规制收入两大类。规制成本分为十一个大项，分别是人工成本、燃料费、保修材料费、轮胎费、折旧费、运营业务费、事故费、营业税金及附加、管理费用、财务费用、营业外支出等。其中人工成本采用社会平均工资作为标准，燃料费按照各车型消耗的燃料进行细分，分别核算消耗量。规制收入包括票款收入、三产收入、其他补贴等，按照当年度实际发生值确定。

（三）成本规制的实施程序

政府财政部门对常州公交采用差额补贴的方式，即补贴数为规制成本扣除规制收入后的差额部分，同时将政策性亏损补贴资金纳入当年度预算，按季预拨，并根据第三方机构关于常州公交的专项成本规制审计报告，进行年度清算。

四、成本规制的实施意义

（一）成本规制是规范公交企业成本管理的科学办法

成本规制作为科学的管理工具，得到公交行业的普遍认可，是有事实依据和实践经验的，该制度的出台彻底解决了以往一事一议、讨价还价的落后机制，形成了一套规范、合理、高效的科学管理办法。

（二）成本规制是保障公交企业正常运营的制度基础。

公交企业的正常运营离不开政府财政的补贴资金，补贴资金的合理确定离不开科学的制度基础，成本规制方案作为政府部门文件，是补贴标准的“一把尺”，能够有效保障公交企业的正常运营。

（三）成本规制是调动公交企业降本增效的激励手段

成本规制的各项指标采用前三年滚动平均值作为规制当年的标准值，在标准值范围内的予以认可，超出标准值的由企业自行承担，这种机制本身就是“挤海绵”的过程，需要企业充分调动自身积极性，不断寻求降本增效的有效途径，确保各项成本控制在标准值范围之内。

（四）成本规制是评价公交企业管理水平的重要标准

成本控制是衡量企业管理水平的一项重要指标，该项指标的高低，不能由企业自我评判，也不应由相关部门自由裁量，需要一个科学评价标准，而成本规制执行率能全面反映出企业成本的控制水平，要求企业加强全面预算管理，结合绩效考核管理办法，不断提升企业经营管理水平。

五、控成本、增效益的举措和成效

（一）采取的举措

1.精简人员规模。通过内部调岗和外部分流、实施BRT站台无人化值守、经济性裁员等措施精简冗余岗位职工，近三年，精简职工500余人。围绕国资委相关文件要求控制工资总额，将人车比控制在合理范围内。

2.优化能源结构。推广使用新能源公交车，近三年更新1018辆纯电动公交车。针对不同车型、不同线路、不同季节，动态制定车辆燃料消耗定额标准，加大节油降耗奖惩考核力度，降低燃料成本。

3.提升运营效率。加强大数据分析应用，有机整合人员、车辆、场站等资源，优化公交线网和运能投放，减少无效、低效运营里程，提升运营组织模式和驾驶员工作效能。结合当前客流需求，推进公交车辆小型化，进一步降低运营成本。

4.推进节能降耗。深化车辆维修、轮胎管理改革，着力实施修旧利废再制造、技改创新，开展“五小”创客活动，推广使用自主翻新轮胎，降低物资消耗。构建以实时监测、能效分析、智能报表等功能为主体的水电能效管理平台，制定月度能源定额指标，强化考核机制，提高能源使用效率，降低能源消耗总量。

5.开展多元化经营。规范开展公交资产租赁业务，加强公交场站综合利用开发，深挖公交广告市场潜力，不断提高公交资产经济效益。深化“互联网+”应用，构建“公交i巴士”“公交i生活”“公交i养车”网络平台，开展定制公交、商贸销售、汽车维修保养等业务。深入推进“交邮融合”发展，加强与邮政、顺丰等快递物流企业深度合作，开展同城T网，高峰期、禁区线路等快递运输业务。积极协调各方，大力推动公交加油站面向社会商业化经营。