郭健跳：城市公交的“三困”“三难”及对策与措施
打好改革创新“组合拳” 跑出公交发展“新速度”
台州公交集团党委书记、董事长 郭健跳
城市公交与老百姓的日常生活密不可分。作为综合交通体系的重要组成部分，发展城市公共交通，不仅是提升城市居民生活品质的有效举措，也是促进交通可持续发展的重要方面。
近年来，随着城市轨道快速发展、私人汽车加速普及以及电动自行车日渐风靡，公众出行习惯发生变化，城市公共汽电车竞争力相对不足，客流出现下滑。客运量降低，加上各地城市公交长期执行低票价政策，公交企业收入明显减少，经营困难进一步加剧，引发社会关注。
公交发展历史悠久，其实早在1826年，法国就出现了世界上第一辆公交车。一名退伍军人在城郊开了一家公共浴室，但由于地点太偏僻，顾客不愿意前来。为了能够解决客源的问题，所以他就用马车来运输市区到浴室的人群，后来附近居住的人群都希望能够打车来解决交通问题，逐渐地就演变成为了现在的公交车。
一、公交现状
台州作为浙江沿海中心城市之一，城市公交的发展已经有39年的历史了。从1984年椒江出现第一辆公交开始台州市区公交经历了三区“分治”的历史，各自为政，管制松散，市场混乱，长期处于“低、小、散 ”困局。2013年，台州市委、市政府深入贯彻落实“八八战略”，作出了市区公交一体化发展的重要决策部署，整合优化市区交通资源，三区公交“分治”的历史一去不复返，市区公交一体化全面推进。十年来，市区公交不断创新举措、优化服务，取得了跨越式发展，整体面貌发生了巨大变化。
各自为政，管制松散，市场混乱，长期处于“低、小、散”困局
2013年，整合优化市区交通资源，市区公交一体化全面推进
公交线路从2013年的84条增加至当前的149条；开设“共富微巴”村村通线路42条，实现黄岩西部山区公交全覆盖；公交线网总长度从2013年的1391.7公里增加至当前的2871.7公里；公交车辆数从2013年的673辆增加至当前的1857辆，其中新能源车公交车1174辆；台州城市公共交通满意度多次跃居全省第一。2023年，台州市被列入“十四五”国家公交都市建设示范工程创建名单。39年台州公交披荆斩棘，在不断实现人民对美好生活向往的过程中我们一直风雨兼程从未停歇。
随着城市不断发展和后疫情时代的来临，人们的出行习惯发生改变，大部分传统公交企业并没有因这样的变化及时的作出改变，使得我们公交服务的可及性越来越差，逐渐丧失了市场竞争能力，各地公交企业不同程度的出现运营困难、自我造血功能严重缺失等问题，我总结了一下，当前困扰我们的主要是两个字“困”和“难”：
首先是“公交之困”，主要“困”在三个层面：
一是政策保障层面。市政府于2022年11月出台了《台州市区公交成本规制办法》，但在实际执行当中出现大问题。公交行业上一轮油补政策和新能源政策在2019年到期后，不再延续，公交运营收入及现有的各类补贴根本无法覆盖企业的运营成本，而城市公交的公益属性又让公交长期承担大量社会义务和执行低于成本的低票价政策，加之受疫情影响，地方政策财政缩紧，向地方政府申请公交补贴更是难上加难。以台州公交为例，2020年、2021年、2022年三年营业收入共2.03亿元，亏损1.92亿元，运营收支严重倒挂，企业运营举步维艰。
二是经营风险层面。公交作为传统型老牌企业，各类遗留问题较多，管理模式粗放，随着私家车、网约车和共享电单车等多元化出行方式影响，导致公交客流锐减，票款收入呈断崖式下降（根据交通运输行业发展统计公报显示，2019年公共汽电车完成客运量691.76亿人。2020年公共汽电车客运量442.36亿人，下降36.1%。2021年公共汽电车客运量489.16亿人，增长10.6%。2022年公共汽电车客运量353.37亿人，下降27.8%。与2019年客运量数据对比，2020年降幅36%，2021年降幅29%，2022年降幅49%。），加之通货膨胀等因素，公交运营成本逐年提高，企业运营困难重重。
2019年台州公交集团客运量为8214.75万人。2020年集团客运量5105.8万人，下降37.8%。2021年集团客运量5293.05万人，上升3.7%。2022年集团客运量4158.59万人，下降21.4%。与2019年集团客运量对比，2020年降幅37.8%，2021年降幅35.6%，2022年降幅49.4%。
三是资金资产层面。资金短缺、资产资源匮乏是公交行业普遍的困境，公交企业主要资产是公交车，公交配套资源较少，购车和人工成本所需相应资金大部分依靠财政补贴甚至银行贷款支付，长期以往，企业负债不断在“滚雪球”，企业的资金链十分脆弱，债务风险居高不下，企业经营举步维艰，近年来多地发生公交停运事件。
以我们集团为例，2013年至2022年新版成本规制实施之前，地方政府补贴是量入为出，有多少钱才安排多少资金补助的，导致3.2亿资金亏损。
再就是“公交之难”，同样体现在“三难”上：
一是“公交优先”难认同。对公交优先政策知之甚少，知道的落到实处的少。在公交信号灯优先实际操作过程中，大家都存在一种错误观念：“实现公交信号灯优先，那私家车怎么办”。台州市区BRT项目由于资金等问题，项目现已暂停；根据省委巡视组提出应“科学评估，审慎推进”的意见，按照第三方评估结果，2019 年5月24 日，第二次市委财经会议决定暂缓有轨电车项目建设；台州轨道S1线缺少公交接驳点，导致旅客换乘不便。没有在专用时段对社会车辆抢占公交专用道进行更有效的管制措施，导致大量私家车非法占道，公交专用道形同虚设；同时公交专用道路口未实施信号灯优先。设置公交专用道过渡段太多，特别在交叉路口时，与社会车辆相互干扰，即使公交专用道真正专用，公交提速效果也极其有限；场站多为租赁，难改“破旧落后、功能不全、形象欠佳”的城市公交形象。
二是公交“建管养”一体化难推进。现有各类场站情况复杂，其中租赁属于市、区国有的场站，产权已落下属国企，涉及各方利益而阻力较大。现有公交站亭由各区运管部门、住建或社发等部门负责管理，且部分站亭采取“以租换建”方式建设，经营权统一回收难度大。配建公交场站，包括社会配建和区政府为建设主体，各区包括自规部门认为配建是减少土地出让金做出的贡献，若无偿移交，都不愿意自己辖区做贡献，涉及地方利益而阻力较大，导致一体化改革阻力大、推进难。
三是新建场站难落地。近几年公交快速发展，公交基础场站设施建设已必不可少，市区公交运营一体化后，公交集团一直努力争取公交场站用地纳入规划指标，但现实中规划选址空间有限，地方政府对公交场站基础设施的建设未给予统筹考虑和重视，市里也没有对地方政府进行相关考核，由于传统公交场站土地以协议出让或划拨方式为主，土地收益少甚至低于做地成本，且项目亩均投资相对较少，在土地指标资源有限的情况下，地方政府缺乏积极性，导致新建场站项目谋划落地非常困难。
二、城市公交的基本定位和发展方向
（一）城市公共交通的公益属性不会变
城市公共交通是满足群众基本出行需求的公益性事业，旨在为公众提供基本出行服务，保障市民的基本出行权益。城市公共交通服务于人民,属于人民。因此要突出城市公交的公益属性，将公共交通放在城市交通发展的首要位置。
（二）公共交通在城市交通体系主体地位不会变
持续推进公共交通建设这项民生工程，满足出行需求，有利于维护社会公共利益。同时，提高城市公交覆盖率和服务水平，将有效降低小汽车通行总量，有助于缓解城市交通拥堵，减少居民出行碳排放、促进绿色出行，推动城市交通绿色低碳转型。
（三）政府购买服务提供给公众的模式不会变
政府购买公交企业的服务提供给公众，是保障人民群众日常出行的重要举措。如果资金不到位、不及时，公交企业运营便会难以为继。稳固城市公交发展基础，就必须压紧压实地方政府发展城市公共交通的主体责任，确保及时足额拨付相关资金。此次交通运输部等9部门联合印发《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》将落实运营补贴补偿政策摆在首要位置，提出因地制宜建立并实施城市公共汽电车企业运营成本核算和补贴补偿制度，就是为了以真金白银的投入，支持公交行业更好服务公众。
（四）企业主动作为不会变
不断提升公交的吸引力和竞争力，变外部“输血”为内部“造血”，才能化解运营困境，实现健康发展。面对客流下滑挑战，不少地方主动应对、积极探索。在山西临汾，运营企业创新开通微循环公交线路，配置小型公交车并开进社区，增加了公交客流；在山东滨州，公交公司面向大型会议、体育赛事等推出特色服务线路，通过延展服务范围，拓展增收渠道。从保障公交优先通行到改善场站设施条件，从开通多种定制线路到利用闲置设施开展商业服务……用好用活政策、推进多元增收，着力提升服务能力和水平，公交企业就能增强自身发展动能。
（五）发展公共交通是现代城市发展的方向不会变
近年来，我国坚持公交优先发展战略，城市公共汽电车线路数和车辆数持续增长、车辆装备不断提档升级，共同为城市公共交通转型发展奠定了坚实基础。如今，行业可持续发展的路线图已然绘就，不少城市公交探索成功案例不断涌现。期待在政府、企业和公众的协同努力下，未来的城市公共交通能够呈现更丰富多元的面貌，更好满足人民群众美好出行需要。
三、对策和措施
公交企业目前存在的问题，既有共性之处，也有自身原因，行业的变化也正倒逼未来城市公交运行机制变革、运行功能变化和服务体系重新布局，可以说到了不得不改的地步，也就是问题所在不得不改，形势所迫不得不改，发展所需不得不改，未来城市公交的品质和性能都将发生很大的变化，以群众需求为导向的响应式公交将成为发展主流。
如何破局突围、高质量发展，如何在不利环境中实现“弯道超车”？下面我就台州公交的一些想法和思路和大家一起交流、探讨。
（一）以政策为指引，引领企业融入发展大势
党的二十大报告中明确指出，加快建设交通强国、深入实施城市公共交通优先发展战略。《浙江省综合交通运输发展“十四五”规划》明确提出“优先发展城市公共交通”，10月9日，交通运输部、国家发改委、财政部等9部门联合印发了《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》，提出5方面15项具体举措，为化解城市公交经营困境、推进城市公共交通健康可持续发展注入信心动力。
2022年10月，在市政府的大力支持下，在市政府常务会上通过《台州市区公交运营成本规制办法》，公交成本规制的落地也为台州公交提供了生存保障，开启了城市公交引导城市发展新模式。
2023年1月，交通运输部公示国家公交都市创建名单，台州成功入围，台州将在创建期内实施公交都市创建“520”专项行动，开展“政策体系保障、基础设施建设公交服务提升、交通综合治理、绿色出行倡导”5个板块20项工作任务，至2025年，基本建成与经济社会发展、居民出行需求相适应的安全可靠、快速通达、便利舒适、绿色低碳的台州公共交通新体系。作为我们来讲，要抓好成本规制和公交都市创建两件大事。
（二）以改革为抓手，焕发公交持续发展活力
为构建“公益+市场”发展体系，台州公交集团全面推进降本增收优服提效三年行动，通过“管理机制重塑、工作流程再造、人员精简提效、考核导向提质、低效运能腾退”五大举措，降低公交运营成本，提升公交服务满意度。充分发挥集团地面公共交通客运及相关产业投资建设运营的主体作用，围绕“车”字做好多元经营文章，做优壮大“场站综合开发、商贸文旅运营、智慧交通建设、个性化出行服务”业务板块，切实提升企业竞争力、创新力和盈利能力。
我们计划通过未来三年的持之以恒与狠抓不懈，努力实现集团盈利性项目反哺公交主业，单车运营成本、运营总成本等关键指标处于省内低位，巴士公司层级削减、人员精简、瘦身强基。其中，2023年努力实现四项阶段性目标：一是公交线网全面优化，腾退低效线路5条，年运行总里程压缩300万公里以上；二是能耗支出应降尽降，运营总成本较上一年度下降3%；三是乘客满意度持续提升，投诉率下降30%；四是保持集团竞争性子公司全面盈利，利润增加10%以上。
（三）以科技为手段，提升乘客的满意度和舒适度
紧抓台州数字化转型契机，紧扣“人、车、线、站、场”等要素配置，推进公交大数据平台建设，推行智能化调度和精准化投运模式，推出“台州公交”实时查询APP，探索建立台州月活十万级的公交服务活跃用户信息商业模式，将公交信息平台打造成为全市全域大数据经济生态用户信息资源主阵地，推进传统公交向信息化公交转型。实现公交运力、驾驶安防、智能调度、防控监管功能一体集成，精准管控，有的放矢做好运力调配“加减法”；引进汉纳森安全驾驶系统主动防御、车载360度全景影像、智能调度监控云平台等新型技术设备提升信息化水平，加强对各类安全风险的监测和预警。加速新能源车辆更新，至2023年底，公交新能源车辆将达1174辆，占比将达73.98%，平均车龄由原先的7.35年降低到5.56年，市民乘车体验感不断提升。
（四）以创新为引擎，推动产业链条起势成型
为建立适应城市发展新常态的城市公共交通发展新模式，围绕主营业务，积极延伸公交上下游产业链，着力构建“运业+产业”双核，激活“一主四辅”引擎多极发力。千方百计培育新的经济增长点，打造“主业支持辅业、辅业反哺主业”的良好生态，为推动公交企业健康可持续发展巩牢基础。
1.围绕“车”字做好多元经营文章，拓展综合交通运输主业。在原有公交业务的基础上拓展了网约小蓝巴、定制公交、公交婚车、公务用车、校车、共享电单车和物流车等。为满足市民高质量社区出行需求，特别是青年群体的个性化出行需求，解决乘客“开始一公里”和“最后一公里”的公交出行问题，推出了响应式公交—网约“小蓝巴”，实行3元一票制；打造定制公交，满足多元化需求；为满足年轻人炫酷浪漫、低碳环保的接亲要求，我们推出特色“公交婚车”业务。除了为重点保障市级机关车改单位重要公务接待、重大集体活动、重大应急事件处置和公务用车集中保障群体的用车需要，公务用车公司面向社会提供车辆租赁服务；台州爱巴士校车运营有限公司，聚焦定制化校车出行服务，同时为学生研学提供运输保障；与民营合资成立浙江畅点科技有限公司，整合现有的公交和共享电单车资源，实现公交站台与共享电单车配套建设，打造全新的“公交+共享电单车”一体化出行模式，解决百姓出行“最后一公里”问题，为城市居民出行提供多样化的个性解决方案。收购台州东发建设投资有限公司下属三家物流子公司的股权，促使集团快速进入物流行业，承接城市渣土运输，为“公交+物流”产业链发展奠定基础，全面增强集团的市场竞争力。
2.做优场站资源综合开发。为缓解公交场站基础设施薄弱短板，减轻政府财政投资压力，台州公交集团在全国率先探索以传统公交为依托的TOD场站建设，取得成功。
即将开业的东平路TOD首末站项目，位于台州市中心，用地面积仅有18亩，建筑面积46194㎡，其中公交站房面积达6000㎡，由集团下属的场站置业公司开发，总投资4亿元。项目由一幢17层住宅楼、一幢9层办公楼、2层商业裙房和公交首末站组成，其中裙房用于公交候车及商业运营。建筑新颖靓丽，各建筑之间有机融合又巧妙分割，营造了集居住、办公、生活、出行于一体的便捷生活空间。该项目位于居民集聚区，商业部分以社区“邻里中心”业态呈现，打造台州“双塔市集”。为保障TOD项目物业高质量管理，集团将祥和物业公司升格为集团一级子公司。未来将结合台州“双塔市集”、家庭医疗、家庭辅导、一流物业管理等，打造台州首个集公交中心、社区商业、精致住宅等为一体的城市综合体。集团首次尝试与其他县（市、区）国企进行产业合作，由下属场站置业公司与台州湾新区台州循环经济发展有限公司下属台州东发分布式能源有限公司，于今年7月合资成立台州公交新能源有限公司，开展充电桩运营等业务。
3.拓展公交产业链，打造“智能制造”产业版图。利用公交自有优势，与民营企业合作，成立浙江国银科技有限公司，谋划充电桩生产及相关制造行业。承担国企责任，打造酶肥，促进垃圾分类走深走实。通过“杺丰元”酶肥项目涉足农业领域，发挥公交千车百线、连城带乡的优势，助推垃圾分类走深走实，促进全资源化利用，为乡村振兴绿色发展赋能。
4.激发市场活力，推动“商贸服务”快速发展。携手瑞立集团进军汽配经营领域，合资成立台州交运新瑞立汽配有限公司，全面参与集团汽配物资采购业务，有效降低巴士公司零配件采购成本。成立浙江摩联会贸易有限公司,布局摩托车销售业务，打造全国摩托车贸易平台，促进行业交易更加规范。物业公司去年升格为集团一级子公司后，积极拓展商贸业务，同四川熊猫优福网购平台合作，专注企事业单位团购业务，打造企业版的淘宝，努力创造新的利润增长点。积极拓展国际贸易业务，赴义乌参加第七届中外商人联谊会，并与义乌中巴商会、伊拉克义乌商会、尼泊尔义乌商会、印度LULU集团中国区代表、义乌市博裕会展服务有限公司深入交流，全面考察了解义乌市场，助力台州产品走向世界。与海投集团、路桥区政府共同签署了中国二手车出口集散中心项目战略合作框架协议，就共同推进项目投资建设达成共识。谋划出租车广告项目，充分发挥集团下属子公司在市场、资本和管理等方面的资源优势，拓宽业务范畴。修理公司在保障公交修理业务之外，专业承接社会各类汽修门店的钣金喷漆业务，形成差异化修理服务等等。巴士公司正在谋划培训子公司项目，通过开展培训业务，提升驾驶员素质，进一步拓展公交产业链。
5.发挥自有优势，探索“文化旅游”新路径。公务用车公司成立旅游部，逐步孵化旅游业务，首次主导国企疗休养服务，为国资委、国运集团、金投集团提供疗休养服务。并与上海久事旅游签订战略合作协议，首批将为百余人提供定制化疗休养服务，后续将继续为上万人提供更加优质的服务。
四、政策保障
（一）强化党建引领
坚持把学习贯彻党的二十大精神作为当前和今后一个时期的首要政治任务，深化“八学八讲做示范”学习实践活动，将忠诚拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”作为最高政治原则，贯穿公交事业始终。深入实施政治铸魂领航工程，完善落实党委理论学习中心组巡听旁听、“第一议题”、重大决策前专题学习等制度机制，将上级各项决策部署落到实处。全面落实意识形态工作责任制，以意识形态“智控在线”平台为重要载体牢牢把握意识形态工作领导权、管理权、话语权。
（二）狠抓清廉公交
全面从严治党，持续发力推动清廉建设全面融入企业经营发展。坚持“两个责任”清单化管理，深化细化“四责协同”机制，推动形成管党治党“责任共同体”。深化纪检监察、监事会、审计、财务、法务、群众大监督体系，“监审联动”推动实现日常监督多维度、全覆盖。加强公权力大数据监督，构建“制度+科技”智能风险防控体系，提升智治水平。创优廉洁文化品牌，奋力打造清廉国企“公交样本”。
（三）创新市场化考核激励
截至目前，集团已成立2家相对控股企业混改企业，但在混改企业的实际运营过程中，我们也发现譬如管控机制不够灵活、决策效率低等实际问题，如何最大程度地发挥民营企业“机制活、效率高、创新快”等优势特点，形成国企与民企有效融合、深度协同、优势互补、发展共赢的良好局面，我们通过开展集中座谈和“点对点”沟通等方式，了解混改企业基本情况、运行中存在的困难和问题，以及对企业管控方面的意见建议，研究制定《集团国有相对控股混合所有制企业差异化管控的指导意见（试行）》，建立健全以管资本为主的监管体制，明确集团与相对控股企业的权利和责任边界，激发混改企业发展活力。为完善混改企业经营班子薪酬分配体系，科学、客观、公正评价经营班子的经营成果和业绩贡献，集团制定《集团国有相对控股混合所有制企业经营班子薪酬绩效考核的指导意见（试行）》，有效实现考核结果与薪酬分配协同联动，调动混改企业经营班子成员工作积极性和创造性。
（四）深化内部评分考核制度
为深化企业“三项制度”改革，完善企业管理人员考核体系，奖优罚劣，奖勤罚懒，进一步调动广大员工的工作积极性，同时也为岗位能上能下、员工能进能出、薪酬能高能低提供可操作的依据，集团出台了《管理人员年度绩效考核评价办法（试行）》。根据集团总部和各子公司实际情况，确定考评范围和赋分权重，实行年度绩效考核。
巴士公司正在谋划中层管理人员竞聘上岗和员工双向选择制度，将进一步强化人岗匹配，适才适岗，激发员工活力，让平者让，能者上，庸者下。
面对当前发展困境，台州公交将继续聚焦主业、深耕细作，以“与其等风来，不如追风去”的状态，坚定改革决心，创新经营模式，转变服务理念，提升管理水平，努力推动我市公交事业高质量发展。
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