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成本性态视角下的公共交通补贴政策
（二）
（六）城市交通与公交发展目标决定了服务水平，从而决定了营运里程与公交吸引力，也决定了公共交通的合理规模及其成本规模。当前城市交通供需结构复杂，城市交通发展目标需要建立交通畅通治理目标。在资源约束下，为了实现城市交通畅通治理目标，就应该有对应的交通政策以平衡不同交通方式，比如以公交分担率作为城市交通发展的目标之一。公交分担率目标的关键驱动是公交服务水平，形成特定公交服务水平（重要社会经济发展指标）的成本投入，及根据线网确定的营运里程规模（线网优化问题复杂，本篇就不谈了），背后就是需要发生的变动成本、混合成本与固定成本。特定公交服务水平与公交分担率的变动关系，本质是反映公交吸引力与客流之间的变动关系，但这得来源于扎实的、科学的调查研究、模型构建能力和参数标定能力。（七）公交票价部分决定票款收入，与特定服务水平对应的成本差就是公交亏损我国公交票价票制，常规公交由政府实施票价管制，底层逻辑是公共服务的价格需求弹性系数太小，意味价格变化对需求影响较小，从而需要政府干预。同时，基于公益性定位，需要考虑交通成本支出占居民收入的比重（重要社会经济发展指标），价值判断方向是社会可承受及城市民生建设目标。基于多交通方式蓬勃发展及实施公益性票价，公交企业亏损具有天然性，即来源于公共交通公益性票价相对稳定及交通方式分流影响，而各种营运成本市场化增长，该经营结构天生亏损且亏损水平呈现增加趋势。公交企业向社会提供特定水平公交服务，形成的合理成本费用与票款收人之间的差额就是企业亏损。（八）公交补贴即是政府责任也是公交服务可持续的保障出于公共服务的政府责任及公共服务的可持续性，政府通过补贴或购买服务模式承担因此造成的亏损。从成本性态看，这些亏损包括形成特定资产规模的折旧等即固定成本、形成基础管理水平和提升管理水平的混合成本以及与生产直接相关的变动成本；当前，政策描述并非基于成本性态，而是某种情形要补贴，如实施公益性票价、开设冷僻线路、执行应急任务等。弥补公交服务亏损的额度就是公交补贴额或购买公交服务预算。理论应该通过支出结构或财政收入占比等确定可用于公共交通发展的财政额度（重要社会经济发展指标），反映城市财力水平及对城市畅通的迫切程度，同时考虑财政可持续能力，毕竟这不是一次性支出。（票价与财政支出关系可参考《政策粗读：公交行业春天来了？》中部分黑色字体内容）城市财力较好的，小比例也是大额度，财力不好的，再大额度也是小额贷。路径上，可以选择一个较为靠谱的财政收入占比作为参考值——国际上交通畅通城市用于公交发展的支出比例，并综合考虑市民可承受能力或票价水平。公共交通营运使用的各种资源要素包括人、车、土地、管理及财政，并不直接产出客流，而是产出一个特定吸引力的公共交通出行环境。补贴政策绩效评估采用客流表达效果的模式，忽视了人口、社会经济活动、公交吸引力及交通政策等对客流的影响。各种公交要素产出的首先是公交相对其他交通方式的吸引力，而不是客流。简单以客流评价公交企业营运效果及评价财政政策绩效，与公共交通作为一种服务的特点及其底层逻辑背离。传统视角下，人次票价与千公里成本无法用于科学指导公交营运管理；公交营运的经济效益评估应使用线路趟次收入与趟次成本。站在公里客流或收入视角下，服务越密，公交吸引力更高，但公里客流可能下降，其与公里成本之间的关系就可能背离，导致无法直接说清楚加密服务是否有经营贡献，是否能够弥补固定成本难以说清楚。对于公交服务而言，因为在营运服务的单次成本具有固定成本性质，因此对生产来说，具体线路真正的有价值的比较关系是趟次收入与趟次成本，当然可以通过其票价将趟次收入转换成盈亏平衡的客流。
均衡收入R=单次均衡人次Q*票价P=单次里程L*变动成本VC站在在营运单次成本属于固定成本性质看，分析公交盈亏平衡的并非公里收入或公里客流，而是均衡人次。主要原因是一条线路一个完整单次成本固定且不可分割，而盈亏平衡的完整概念决定了使用公里客流于经济核算并无实际管理意义，只是一个可以判断客流强度的行业管理指标而已。在经营表述上，与其讲这条线路盈亏平衡的公里客流，不如说这条线路一个单次多少人就能盈亏平衡来得更有价值和更有利于判断经营管理改善方向。建立单次均衡人次概念，还能直观说明具体公交服务水平与客流量之间的关系，为修正当前营运管理逻辑提供科学支撑。为了实现线路的单次均衡人次，就要考虑实现该均衡人次的公交吸引力（包括发车密度等），服务越密，吸引力更高，单次平均客流就会越高，当单次平均客流超过单次均衡人次，就意味着公交服务水平视角下的单次收入相对单次变动成本有贡献，从而才有可能通过营运弥补固定成本。补贴额度减少，导致可用于生产的补贴额度减少，公交服务水平加速减少，特定线网下的公交服务水平下降。=固定成本FC+混合成本MC+变动成本VC-票款收入R补贴额度BT-固定成本FC-混合成本固定部分MC（f）（补贴弥补固定成本后的余额）=变动成本VC+混合成本变动部分MC（v）-票款收入R=营运里程规模L*（公里变动成本AVC-公里票款收人AVR）补贴额度增减，因固定成本、混合成本固定部分不变，最终导致的是营运里程相应增减，从而影响公交服务水平即公交吸引力。以降低补贴额度为例，在单公里亏损不变情况下，营运里程规模下降、吸引力下降；而随着营运里程规模下降，将会导致采购的叫价能力下降（成本上升），公里收入下降，导致公里亏损增加、更进一步压缩营运里程规模，如此就形成补贴规模下降、营运里程规模下降、吸引力下降、公里亏损增加、营运里程规模继续下降……的恶性循环。现实遇见的问题往往比想象中的复杂而实际。在补贴政策设计中，很多城市采用了成本规制及服务考核模式发放公交补贴，成本规制的关键在于成本分类、核算口径、成本标准及采用何种规制办法（取实际值、标准值、平均值、最小值、最大值，或多标准中的孰高或孰低原则等）等。具体实践中，成本分类可能会分成固定资产、工资及工资性支出、三大耗材、其他直接生产成本、管理费用等，涵盖了三种成本形态。核算口径涵盖了统计对象、周期、期间或时点或平均以及指标设计的统计科目构成等。成本标准主要难点在于解决成本合理性问题，背后包含核算口径等具体复杂问题。不同城市因为资源不同，同一统计科目背后的实际内容千差万别。补贴核算方法涉及如何处理公交业务内部之间的收入成本关系？如何处理公交业务收入成本项与多元化业务之间的收入成本关系？如何平衡补贴政策与成本性态的关系？这些复杂而具体的问题就考验政策制定的水平了，本质是评估补贴核算方法能否促进、激励或引导公交企业发挥更多主观能动性增收节支、降本增效。比如，在补贴核算方法中，深圳2020-2022年公交补贴政策算是笔者见过水平较高之一：一是调整公交营运规模时，核减变动成本性态的补贴，相比国内那些降规模就降固定成本、混合成本的核算方法，这个实事求是且让公交企业愿意实施；二是政策周期内对人工成本打包给定额，多了不多给，少了不减定额，建立了企业能看得见的利益传导机制，促进企业减员增效；三是鼓励市场化公交业务，对市场化公交业务的收入和变动成本（每公里5元）给予单列并从补贴中剔除，核心是抓住了固定成本性态的作用，因为所购置车辆折旧、场站租赁费、保险费等并不因为多跑了市场化公交业务而增加，只要市场化公交业务的收入（每公里8元）大于变动成本，本质就是增强了企业造血能力。如果采取市场化公交业务和全成本分摊（每公里11元）单列并从公交补贴剔除，那以现有市场化公交业务收入水平，不可能覆盖全成本，但企业实实在在被迫放弃了高公里营收的公交业务，因为单列并不补贴情况下，企业越努力越亏损。忽视市场化公交业务减亏的作用，本质是政府部门视角短视化的结果。作为企业，不能因为别人错误认知或视角而放弃正确的事。当然，在开展多元化业务时，对集团性企业，如果按照多元化收入比例去分摊管理成本，那么对开展多元化业务同样是负激励。城市交通及公共交通发展目标、市民可承受票价水平与城市财政可持续补贴额度，三者之间是一个相互影响的关系，并不独立存在。研究补贴政策不考虑城市交通目标与票价水平，就会沦为做小学算术方式制定政策，走一条东施效颦、南辕北辙的路。研究城市交通发展目标不考虑公共交通服务水平（吸引力）各方面因素及场站支撑、财政资源等能力，就会变成刻舟求剑的空想。研究公共交通政策不考虑城市交通目标、市民可承受票价水平及财政能力，就会让公共交通行业受累，几方不讨好不满意。因此，一个好的公共交通可持续发展体系一定是多约束条件平衡的：目标合理、公交吸引力建设有支撑、票价市民可承受、补贴财政可持续，通过多个参数的可调整空间去保证城市交通目标的科学、可行与城市发展的可持续。（设计了一个CEB平衡模型，有需要留言沟通）公共交通是具有高度系统性的工作（优先措施与线网优化），也决定了公共交通政策制定的复杂性和多约束性，通过公共交通发展水平可以从侧面评估城市治理能力与水平。城市交通与公共交通发展不好，其他经济发展不好的概率也会增大，原因就是其治理能力有限，是一因多果的表现。
作者：徐泊廷 来源：虚无清秋斋