法院“基本解决执行难”面临的现实挑战

又一名法官因公殉职，这一次是倒在执行岗位上。
据最高人民法院消息，2017年2月24日上午，黑龙江省高级人民法院党组成员、执行局局长侯铁男因长期劳累，突发心脏病，经抢救无效不幸因公殉职，牺牲在工作岗位上，享年57岁。
       侯铁男的离世，再次凸显了“案多人少”背景之下法官所面临的巨大负荷。“不足四万人的执行队伍，每年办理着五百多万起执行案件。”最高法审判委员会副部级专职委员刘贵祥向澎湃新闻透露，法院执行领域“案多人少”矛盾突出，执行效率和执行力量都亟待加强。
       法院如何在治理这一“司法顽疾”上继续迈步向前，进而兑现承诺？最高法相关人士近日向澎湃新闻详析了基本解决执行难面临的现实挑战。

执行“三大难”：查人找物、打击规避执行、财产变现

执行工作被称为是实现司法公正的“最后一公里”。

最高法发布的数据显示，2016年全国法院共受理执行案件529.2万件，执结507.9万件，实际执行到位金额超过1万亿元。而在三年前，这组数据分别是：283.38万件、271.78万件、7234.99亿元。

执结案量近乎翻倍的同时，“执行难”一词仍被频繁提及。2016年5月，最高法印发《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》，再度强调，确保在两到三年期限内完成基本解决执行难目标。

“执行程序要让钱能装到债权人的口袋里。”刘贵祥此前接受澎湃新闻采访时曾表示，为了实现这一目标，法院执行绕不开三大话题：查人找物、打击规避执行、财产变现。

十年前，广东男子徐某与妻子离婚并被判决按月支付抚养费后，突然下落不明，法院多方调查无果。直到2016年初，经与公安机关合作进行身份信息校核比对，法院才发现，原来徐某因身份证号码与他人相同，在升级二代身份证时变更了身份证号码及姓名。

该案执行法官随即对徐某采取了限制出境措施。2016年7月15日，徐某出境时被发现，法院将其带回并处以司法拘留，拘留期间其与前妻达成了执行和解协议。

徐某的经历正是执行难“三大难”问题的一个缩影。

查人找物是执行工作的第一步，但按照传统的做法犹如大海捞针。执行人员需要在银行、公安、工商、房管等部门间往返穿梭，耗时耗力，效力低下。即使找到了被执行人，也可能遭遇无所不用其极的规避执行手段。

这一问题困扰着执行人员，也激励着执行机制不断改革。

为破解这一难题，最高法开始推进覆盖全国地域及主要财产形式的网络执行查控系统建设，全面梳理掌握财产信息的政府部门、企事业单位并与其进行网络连接、统一技术标准，实现数据共享，通过信息化、网络化、自动化手段查控被执行人及其财产。

如今，这一系统已与3400多家银行及公安部、交通部、工商总局等单位实现联网，可查询被执行人在全国范围内的开户行、存款、车辆、出入境证件等信息，基本实现了对主要财产形式的“一网打尽”。数据显示，截至目前，全国法院利用网络查控系统共查询案件975万余件、冻结资金752亿元。

刘贵祥举例说，一名甘肃法院的法官在自己的办公室就可查到位于河南的当事人乡镇信用社的存款情况，“几分钟就实现冻结，甚至扣划。”

另一方面，对规避执行的“老赖”进行信用惩戒，也是重要举措之一。2016年1月，最高法与国家发改委等44家单位联合推出55项惩戒措施，不断压缩被执行人的生存空间，让失信人“一处失信、处处受限”，迫使其主动履行义务。截至目前，全国法院共限制615万人次购买机票、222万人次购买动车、高铁票。

找到了财产、惩治了“老赖”，如何保证债权人利益得以实现，成了摆在法院面前的又一道难题。

“在法院查控到的被执行人财产中，约60%需要通过评估拍卖变现。”最高法有关负责人表示，传统的现场拍卖方式，由于信息公开不充分等原因，易导致成交率较低、成交价不高等问题，并为围标串标甚至权力寻租等提供了空间。

2012年，浙江高院率先推行司法网络拍卖，这一模式在当时曾备受争议。经过短短两年的实践，司法网拍的优势逐渐被认可，大多数人评价认为此举“可以减少暗箱操作，杜绝司法腐败。”

目前，全国已有29个省份1900余家法院通过淘宝网开展司法拍卖，共计拍卖42万余次，成交额2600多亿元，平均成交率达到90.25%，溢价率74.76%，为当事人节省佣金80亿元。

“案多人少”：不足四万执行队伍，一年办案五百多万起

除了前述“三大难”之外，法院“案多人少”的现实情况也逐渐成为制约执行效率的另一主要因素。

每年受理几百万案件，给法官带来了巨大的工作负荷。据《法制日报》报道，2013年以来,长期加班熬夜引发心源性猝死的法官有29人,约占突发疾病因公殉职法官的50%。据不完全统计，2016年1月至9月,全国法院因公殉职28人,其中在工作岗位上突发疾病的就有24人。

“员额制改革后，法官数量减少，对执行工作模式带来了很大挑战。”刘贵祥说，为此，最高法鼓励指导下级法院积极开展法官员额制改革后执行工作模式的改革实践，探索完善以法官为主导带领法官助理、书记员、司法警察组成团队开展执行工作的团队化执行模式，明确团队分工，加强相互配合。

与此同时，最高法还协调推动部分省市的执行实施人员转为司法警察、让更多司法警察参与执行工作，进一步优化执行队伍构成，缓解执行领域案多人少的突出矛盾，提高执行效率。

各地法院也在执行工作机制、方法等方面开始探索。

重庆法院针对保全比例不高带来的债务人诉讼阶段转移财产等问题，在全市三级法院建立民事财产保全中心，统一流程、统一规范、集中高效地办理各类民事财产保全事务。

江苏高院与网易、江苏电视台合作，对徐州、无锡、苏州集中执行活动进行全媒体直播，引起社会热切关注，围观网民累计超过1200万，有约100万网民参与互动和评论，对被执行人造成强大舆论压力，部分被执行人迫于压力，自动履行义务。

浙江高院则针对被执行人逃避执行下落不明等情形，建立起公安机关协助人民法院协查、控制被执行人机制，通过网络布控查人。该系统自2014年上线以来，已累计布控人数121554人，协控到位人数27353人，执毕案件数9923件，到位标的11.7亿元。

40%“执行不能”：“巧妇难为无米之炊”

2016年10月，最高法出台《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（以下简称《规定》），强调要严格规范终结本次执行程序（以下简称“终本程序”），防止为片面追求结案率而滥用终本程序。

这份《规定》的背后，是约40%的执行案件存在无法执行可能性的现实困境。

“许多被执行人企业负债累累，其财产仅能满足抵押权人的优先受偿权，其他债权人的债权难以实现。虽然完全符合破产条件，但债权人、债务人都不申请破产，形成执行不能、破产不得的‘僵尸案件’。”刘贵祥介绍，除此之外，由于我国没有自然人、非法人破产制度，导致大量自然人、非法人组织被执行人丧失履行能力的案件无法从执行程序中退出，也处于进退两难的状态。

“无财产可供执行的案件，法院穷尽现有手段也无法执行到位。”刘贵祥认为，这类案件本质上属于当事人面临的商业风险、交易风险或法律风险范畴，应通过完善相应的法律制度或社会保障制度予以解决。此外，无财产可供执行而执行不到位的案件，与因法院执行不力而执行不到位的案件应该区别对待。

“终本程序”为此类案件的处理发挥了重要作用。所谓终本程序是指对确无财产可供执行的案件，法院将暂时终结执行程序并做结案处理，待发现财产后继续恢复执行的一项制度。实践中，法院往往通过终本程序对无法执行的案件予以结案处理。

但事实上，各地法院在适用终本程序结案的过程中，还存在适用标准过宽、程序过于简化等不规范问题，使一些本不该进入该程序的执行案件被当作无财产可供执行案件处理，“案件管理缺位，退出机制不畅，严重损害了债权人的合法权益，也破坏了司法公信力。”

上述《规定》严格限定了使用终本程序的要件：必须穷尽财产调查措施。此外，在终本程序后的5年内，法院应当每6个月通过网络执行查控系统查询一次被执行人的财产，发现财产符合恢复执行条件的，法院应当依职权恢复执行。

在江苏地区，过去一年里，法院通过单独管理终结本次执行程序案件，定期进行财产调查，共对终本案件恢复执行43518件，执结34681件，执行到位金额101.85亿元。

针对被执行人是企业且无财产可供执行案件，《规定》还要求，要通过畅通执行转破产程序的渠道，让大量僵尸执行案件进入破产，彻底退出执行程序。对于被执行人是个人且涉及民生的无财产可供执行案件，则应当通过社会救助、社会保障、司法救助制度来予以消化。

2017年2月，最高法院也为此专门出台了执行破产程序的规范性文件，进一步清晰和规范了执行转破产程序的条件和相关衔接配合机制。

执行“规范化”：加大力度问责消极执行、乱执行

在一起查封类执行案件中，某公司向申请执行人陈某借款5亿余元未还，但该公司拥有一栋价值16亿余元的大楼。由于该房产办理初始登记时仅办理了整体登记，法院遂对该大楼整体进行了查封。

该公司认为，法院此举属于超标查封，影响其正常经营活动，申请分层查封。法院协调房管部门对其房产进行分层测绘、分层登记后，最终纠正了超标的查封。

执行是否规范，与当事人的切身利益息息相关。

“执行领域法律规定较少，一些条文多是原则性规定，司法解释比较零散、不成体系。”最高法有关负责人认为，针对实践中一些比较突出的不规范问题，需要进一步完善司法解释或规范性文件，填补规则空白，为基本解决执行难提供制度支撑。

此外，在现行经济下行压力持续增大和中央出台依法保护产权文件的背景下，还需要在执行过程中，依法保护产权，以此激活经济活力。而在消极执行、乱执行等内部问题依然突出的情况下，亟待采取措施，加大问责。

澎湃新闻注意到，最高法曾为此密集发文，仅2016年就先后出台了近10个涉执行的司法解释、规范性文件，包括网络司法拍卖的司法解释和相关配套文件、财产保全的司法解释等。

同时，最高法还要求各级法院外出执法办案必须配备执法记录仪，记录执行人员的外出办案行为，“实现全程留痕，填补执行监督漏洞，将外出执法行为纳入监管，促进外出执法行为的规范。”

另一个现实的问题是，执行案件有80%以上由基层法院处理。“最高法的各项规范措施、管理措施、监督措施可能到基层就成了强弩之末。”刘贵祥认为，每年五百多万案件，随时可能发生不作为、乱作为现象，仅靠发文件、发通知，靠个案的监督处理，事倍功半。

如何让执行得以统一规范？法院信息化建设正助力解决这一难题。据最高法介绍，目前全国四级法院已建立起统一的网络化执行案件办案平台，所有新旧案件均会进入系统，实现案件节点管理、数据留痕、流程公开和可视监管，将执行权关进“数据铁笼”。

刘贵祥说，依托该平台系统，上级法院乃至最高法都能清楚监控辖区法院每件执行案件的执行措施、办理进度和执行效果，对是否存在违规执行、消极执行等行为一目了然。

此外，该系统还与执行公开系统实现连接，将执行的关键节点信息实时、自动地向当事人推送，防止不作为乱作为现象产生。截至2016年11月，该平台已在全国3520家法院全部上线使用。

成绩背后仍存压力。2017年2月，在全国法院执行工作视频会议上，最高法院长周强指出，基本解决执行难已有了实质性突破，但还存在执行体制机制待完善、执行队伍建设待加强、有的法院思想认识不到位、推进执行工作力度不够等问题，“必须下更大力气予以解决。”

（文章来源：澎湃新闻）