【边海研究】李 田 | 拜登政府时期美国贸易政策的安全化：机制与冲击

点击上方“武大边海”直接订阅

图源：新华社

本文作者

李 田

南开大学周恩来政府管理学院国际关系专业硕士研究生

原文刊载于《边界与海洋研究》2023年第6期

本文在原文的基础上有所删减

2023年4月27日，美国国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）就“重振美国经济领导力”发表了演讲，这也被称为“新华盛顿共识”。沙利文认为，美国正面临四项挑战，包括工业基础被掏空、地缘政治和安全竞争、气候危机以及经济不平等。对此，拜登政府确立了一整套基本优先事项，以构建一个既有利于美国工薪阶层，又维护国家安全的国际经济体系。回顾拜登政府的贸易政策实践，可以发现美国已经将贸易这一经济活动“泛安全化”，以政治安全思维制定和执行贸易政策。既有文献指出了安全因素对贸易政策的塑造，但仍然缺乏对其生成机制及其影响的系统分析。在相关研究的基础上，本文将构建一个分析框架，以揭示美国贸易政策安全化的生成逻辑、关键实践、政策影响及其限度。

一、逻辑机制：霸权焦虑与劳资冲突的双重驱动

美国的贸易政策转向受国内外双重因素的影响。在体系层面，霸权焦虑改变了美国的风险预期。从地缘经济竞争来看，中国经济的迅速增长及其与美国总体经济实力差距的不断缩小，导致美国对华贸易的政治敏感性增强。2022年，中国GDP占美国GDP的比例已达到76.42%，而且，该年度美国商品贸易逆差总额的32.4%来自对华贸易逆差。从地缘政治竞争来看，中国军事实力的增强和俄罗斯军事能力的维持引起了美国的不安，尤其在俄乌冲突的背景下地缘政治的重要性更为突出。美国国防部发布的《2022年国防战略》指导文件指出，中国和俄罗斯具备现代化和多样化的核能力，要预防中国和俄罗斯在军事和政治方面进行合作。拜登政府将增强供应链稳定性和维持技术优势作为进行地缘政治和经济竞争的重要基础，制定了一系列政策来应对“安全风险”。

在单元层次，劳资冲突制约了美国的市场权力。在全球化进程中，美国跨国公司凭借强大的资本和先进的技术创新能力，在全球范围内建立了生产基地、供应链和销售网络，在全球市场中具有竞争优势。但是，劳动密集型业务的外包导致了美国本土制造业的衰落和相关岗位的流失，大量的低技术工人被迫学习具有挑战性的新技能或接受工资停滞。由于缺乏合理的利益分配机制，美国劳动力市场的两极分化和收入不平等加剧，这引起了低技术产业工人的不满。集中分布在中西部地区的低技术产业工人通过政治游说、影响选举等途径，形成了一股足以塑造美国贸易政策议程的力量。对此，拜登政府不得不限制市场权力的使用，并反复强调要保护产业工人的利益。

在“霸权焦虑”和“劳资冲突”的综合作用下，拜登政府将安全叙事贯穿于其主要贸易政策倡议和行动之中，实现了政策叙事、战略设计和实践行动等多方面的安全化转向。

二、关键实践：美国贸易政策安全化的表现

拜登政府逐步在国家、区域和全球范围内推进其主要贸易政策议程。第一，以“去风险化”扰乱国际经济合作。在法律层面，2021年，拜登签署了《确保未来由美国工人在美国制造的行政令》和《美国供应链行政令》，大力推动“美国制造”与“购买美国货”，并对关键产品和供应链进行风险审查与评估；2022年，拜登签署了《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》，通过补贴的方式干预产业发展；2023年，拜登签署了《关于解决美国对受关注国家的特定国家安全技术和产品投资的行政令》，加强监管美国实体对中国等国家在敏感技术领域的投资。在执行层面，贸易代表办公室继续使用“301条款”等进行调查并采取相应的贸易行动；美国商务部工业和安全局负责根据《出口管理条例》管理和执行出口管控政策，将被认定为危害美国国家安全或外交政策利益的实体列入实体清单；美国财政部牵头负责外国投资委员会和外国资产控制办公室，分别进行投资审查和经济制裁。在拜登执政时期，这些部门都加大了执法力度。

第二，以“经济安全”构建经济战略集团。分领域来看，在先进技术方面，美国对以中国为首的对手国家进行打压与围堵，案例包括美欧贸易与技术委员会（TTC）、“芯片四方联盟”以及“美印关键和新兴技术倡议”；在稀土矿产方面，美国对关键原材料进行战略储备，以降低对非盟友国家的依赖，案例包括“矿产安全伙伴关系”和“韩美蒙关键矿产三边协商机制”；在基础设施方面，拜登宣布启动“全球基础设施和投资伙伴关系”计划，按照美国的利益需要确定投资领域，并制衡中国的“一带一路”倡议。分区域来看，在大西洋地区，美国与欧盟共同成立TCC，深化双方在贸易、技术和安全等领域的合作；在印太地区，美国推出“印太经济框架”，期待能够为该地区的国家提供替代中国的选项；在美洲地区，美国推动构建“美洲经济繁荣伙伴关系”，从而打造更具弹性的供应链，创造清洁能源就业机会，推行“可持续和包容性贸易”。

第三，以“国家安全”破坏多边贸易体系。美国以世界贸易组织（WTO）的争端解决机制不符合美国的国家安全为借口，持续阻挠上诉机构成员的遴选，导致上诉机构陷入瘫痪状态。同时，美国试图扩大“国家安全例外”的适用范围，以获取更多的政策灵活性。2022年12月，WTO专家组认定美国的“232条款”钢铝关税措施和原产地标签措施违反了世贸组织的规则。但是，拜登政府对该裁决结果表示强烈反对，认为裁决小组未充分考虑美国的国内法律和政策目标，对美国的国家安全利益造成了限制。对此，美国利用上诉机构无法运作的状态，恶意上诉相关裁决，导致专家组报告无法生效，从而逃避执行裁决的义务，拒绝取消违规关税。美国罔顾绝大多数成员的共同关切和诉求，坚持以美国国内法律对国家安全的定义为标准，妨碍多边贸易体系的正常运转。

 三、政策冲突：美国贸易政策安全化的影响与困境

拜登政府贸易政策安全化的推进给国际经济秩序带来了多重冲击。第一，动摇了大国经济关系的稳定性。中美经贸关系本是中美关系的“压舱石”，然而，拜登政府从“相对收益”思维出发，在中美之间逐渐展开“脱钩”“断链”，给全球经济增长和贸易流动带来了不确定性。第二，导致了国际经济关系的碎片化。美国构建排他性经济集团，刺激生产要素向美国及其盟友流动，使国际经济合作出现了地缘政治转向，导致全球经济体系面临分裂和重组的风险。第三，破坏了多边贸易体系的权威性。美国的安全化行径冲击了主要经济体对多边主义秩序稳定性的预期，削弱了其他成员对多边贸易规则的信心，严重威胁了国际经济贸易的稳定发展。

美国贸易政策的安全化转向受到美国及其盟友之间利益分歧的制约。第一，经济利益冲突压缩了双方的合作空间。2022年5月，IPEF第一轮部长级会谈结束后，印度宣布退出贸易支柱谈判，并表示有关环境、劳工和数字贸易的潜在规则可能会对发展中国家产生歧视性影响。同年8月，拜登签署的《通胀削减法案》因含有歧视性补贴而遭到欧洲国家的广泛谴责。第二，战略利益分歧制约了双方的技术合作。韩国、日本等国家和地区在半导体产业中高度依赖中国大陆市场，对华限制芯片出口将使其遭受巨大的经济和就业损失。另外，半导体企业之间具有竞争性，各个企业均有保护核心技术和高度机密信息的底线，因此各方均会考虑在技术合作时有所保留。

拜登政府贸易政策的安全化违背了市场经济规律，不利于维护美国的全球化霸权，因此存在一定的限度。第一，“经济利益”为“战略利益”设定限度。贸易政策的安全化不利于资源和生产要素在全球范围内的合理配置，这给原本具有国际贸易优势的美国造成了经济损失。而且，大规模的投资和补贴消耗了大量的财政资源，导致美国国债及其需要偿还的利息持续增加，并可能产生物价上涨和通货膨胀等一系列连锁反应。第二，“全球化霸权”为“战略收缩”设定限度。多项逆全球化政策压缩了全球对美元的需求空间，降低了美元的避险属性，导致一些经济体重新寻找货币资产的有效组合。美元的主导地位是美国霸权的支柱之一，因此，长期来看，美国贸易政策的安全化不仅难以实现其政策目标，反而会侵蚀美国霸权的基础。

《边界与海洋研究》和国内多家数据库建立了合作关系，全文阅览或下载请登录以下任意一家数据库：

国家哲学社会科学学术期刊数据

（http://www.nssd.cn）

中国知网

（https://www.cnki.net）

维普网

（http://www.cqvip.com）

END

审核 | 屠    酥

排版 | 刘雁翎

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：[e-mail]

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

编辑部邮箱：[e-mail]

编辑部联系电话：[phone]

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/