强化耕地保护 助力乡村振兴 ——2017年耕地保护政策述评

(该文2018年1月15日《国土资源报》地政地产版整版刊发，作为国土资源工作会议材料宣传报道。）

强化耕地保护  助力乡村振兴

——2017年耕地保护政策述评

      2017年是供给侧结构性改革的深化之年，是全面建成小康社会的攻坚之年，也是做好耕地保护工作的重要一年。中共中央、国务院提出了耕地保护新要求，从源头上严控各类建设占用耕地，强化耕地质量建设，发挥耕地保护主动性、改进耕地占补平衡管理、严格监管和考核。本期请专家对2017年耕地保护政策进行了梳理，同时对2018年的政策走向进行预判和展望。

2017年耕地保护政策要点

（一）党中央、国务院关于耕地保护的新精神、新要求

      2017年是我国耕地保护工作的重要节点，中央相关工作会议对耕地保护提出了新要求。时隔20年，中共中央国务院印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（以下简称《意见》），进一步调整完善耕地保护政策体系，提升了耕地保护系统性、协同性和可操作性。相关要求包括：

      1.中央经济工作会议。2016年底的中央经济工作会议，强调了生态建设和耕地保护要求。在生态建设方面，提出加大综合治理农村环境突出问题，加大退耕还林还湖还草力度；在耕地保护方面，要求严守耕地红线，加快藏粮于地、藏粮于技战略落地，凝聚共识为保护和提高粮食综合生产能力。

      2017年底的中央经济工作会议明确了加快形成推动高质量发展的政策体系建设等要求，提出了推进农业供给侧结构性改革，坚持质量兴农、绿色兴农，农业政策从增产导向转向提质导向。

      2.中央农村工作会议。2016年底的中央农村工作会议从推进农业供给侧结构性改革角度，提出促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求转变。《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》进一步指出，扩大高标准农田建设范围，有条件的可以将机具库棚、晒场等配套设施纳入建设内容；土地整治新增耕地允许用于耕地占补平衡补充耕地指标，并在省域内调剂等。

      2017年底的中央农村工作会议围绕乡村振兴战略，强调坚持质量兴农、绿色兴农，实施质量兴农战略，加快推进农业由增产导向转向提质导向，夯实农业生产能力基础，确保国家粮食安全；提出改进耕地占补平衡管理办法。

      3.中央耕地保护文件。《意见》首次从党中央、国务院层面明确了新时期耕地保护政策。提出了新时期耕地保护的总体要求、目标任务和政策措施。固化了管控性、建设性、激励性保护等行之有效的耕地保护政策框架，坚持问题导向，加强耕地保护，改进耕地占补平衡管理。

      4.全国农业现代化规划。《国务院关于印发全国农业现代化规划（2016—2020年）的通知》（国发〔2016〕58号 ）提出，要全面完成永久基本农田划定，在划定的基本农田上建设粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。进一步强调整合并推进各部门的高标准农田建设。设立了耕地质量管理目标，明确通过实施耕地质量保护和提升，力争“十三五”末，耕地质量提高0.5个等级（别）以上。

      （二）耕地保护具体政策要点

      新常态下，工业化、城镇化深入推进，仍将不可避免的占用一定量的耕地。生态文明建设需要利用部分耕地退耕还林还湖。人口高峰的来临，进一步强化了耕地保护的战略性和重要性。面对耕地质量普遍不高，耕地后备资源逐步减少，实现耕地占优补优难度加大，耕地保护主动性尚未形成，耕地保护面临多重压力，中共中央国务院提出了耕地保护新要求。

      1.强化管控性保护，严控各类建设占用耕地。

      一是加强土地利用规划引导和管控。注重源头管控，强化土地用途管制，是耕地保护的前提和重要内容。《意见》提出，一是发挥土地利用规划的整体管控作用，着力土地总量管控，着力新增建设用地管理，着力土地利用布局优化，强化空间上建设占用约束和引导。二是发挥土地利用计划管理作用，将土地利用计划投放与用地节约集约情况、补充耕地能力相挂钩，引导和倒逼各类建设减少占用耕地。

      二是突出基本农田特殊保护。基本农田作为耕地的精华，是耕地保护的核心内容，《意见》充分体现了基本农田保护优先理念。一是理清了永久基本农田划定与土地利用规划的关系，指出永久基本农田划定工作是土地利用规划的重要内容，在规划批准前要落实到地块。二是明确永久基本农田布局在各类相关规划中的基础地位。强调城乡建设、基础设施等相关规划编制及多规合一过程中，应与划定的基本农田布局相衔接，实现基本农田布局稳定。三是提高建设占用永久基本农田门槛。提出一般建设项目不得占用基本农田，重大建设项目不可避免需要占用的，需经严格论证和予以补划，并经国务院预审，按照法定程序报批用地。

      三是坚持各类建设节约集约占用耕地。土地节约集约利用是新发展理念下，更加注重经济社会发展质量和效益的题中之义。《意见》从实施“双控”、盘活存量、完善用地标准、规范节地评价、强化用地考核等方面对土地节约集约利用提出了明确要求，指明了推动建设用地零增长或减量化，减少耕地建设占用方向。

      2.加强建设性保护，全面提升耕地质量。

      一是推进高标准农田建设。目前，高标准农田建设在地方落实过程中，分散在国土、农业、水利等不同部门实施，从资金使用、工程标准到成果验收入库尚未形成合力。因此，《意见》提出了高标准农田建设标准、上图入库、监管考核相统一；资金来源上实行以财政资金引导社会资本参与机制，调动各方积极性；落实高标准农田基础设施管护责任；在成果监管和考核上坚持信息化手段，实行统一在线监管和统一评估考核，做到一把尺子量到底。

      二是加强耕地质量的提升和保护。一是对于新增耕地，为弥补建设占用优质耕地质量损失，《意见》提出，全面推进建设占用耕地耕作层剥离利用。通过优质表土再利用，实现整治耕地质量的快速提升，确保产能的平衡。二是对于存量耕地，《意见》明确，通过高标准农田建设提升耕地质量，可将提升的耕地质量纳入耕地占补平衡，落实占优补优。耕地占补平衡与高标准农田建设相关联，一方面统筹了补充耕地资源，另一方面，有效激发了高标准农田建设的积极性。

      3.注重激励性保护，提高耕地保护主动性。激励性保护是耕地保护的重要内容，也是变被动保护为主动保护的有效手段。《意见》在强调管制性、建设性保护的同时，注重构建利益调节机制。在纵向上，提出整合各类涉农资金，加大耕地保护补偿力度，另外，明确了补充的原则、对象和资金用途等要求。在横向上，提出跨地区利益调节，通过补充耕地指标纽带作用，实现经济发达地区对国家重点扶贫地区利益调剂，弥合经济社会发展和耕地保护的平衡。

      4.改进耕地占补平衡，实现精细化管理。

      一是明晰补充耕地的义务和任务责任主体。根据现有用地管理客观实际，占用耕地的建设单位不掌握耕地后备资源状况，且往往不具备实施补充耕地工程的技术和工程能力，更缺乏对新增耕地的后续管理。多年实践表明，建设单位基本采用委托方式，缴纳足额费用后，由地方国土部门代为补充。依据现有做法，《意见》进一步明确了补充耕地的义务和任务，规定建设单位必须履行补充耕地义务，无法自行补充同等数量和质量耕地的，必须缴纳耕地开垦费；收取耕地开垦费的地方政府转为补充耕地的任务责任主体，通过组织实施土地整治，开展高标准农田建设等落实补充耕地要求。

      二是统筹各类资源和资金落实补充耕地。立足我国工业化、城镇化发展阶段，今后仍将建设占用一定比例耕地。随着耕地后备资源逐年减少，占优补优对补充耕地资金需求增加，补充耕地难度将逐步加大。为了有效落实补充耕地任务，《意见》和《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号），以下简称《通知》）提出，一是省级政府要按照年度补充耕地计划，保质保量落实补充耕地任务；二是拓展补充耕地途径。允许经核定的土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等新增耕地用于补充耕地；三是拓宽新增耕地来源。明确历史形成的未纳入耕地保护范围的园地、残次林地等适宜开发的农用地，经论证、认定后，通过土地整治新增耕地可用于占补平衡。四是拓充资金渠道。鼓励利用相关资金实施土地整治和高标准农田建设，以财政资金引导社会资金用于土地整治，多渠道落实补充耕地；新增费转列一般公共预算后，确保土地整治工作的财政资金投入。

      三是差别化耕地占补平衡管理。本着补充耕地客观能力、耕地质量保护、民生项目用地保障考虑，《意见》实行了差别化耕地占补平衡管理，主要表现：一是占用成本差别化。提出依据新增耕地成本和占用耕地质量状况等，制定差别化的耕地开垦费标准；对依法占用基本农田的，需按照耕地开垦费最高标准的两倍执行。二是统筹补充区域差别化。立足本域内耕地占补平衡原则基础上，划分为省域内和跨省平衡两种类型，省域内重在对现有补充耕地指标调剂的规范；而跨省交易实行差别化补充耕地，直辖市可从区域层面实施国家统筹，其他补充耕地能力严重不足省份从国家重大建设项目层面实施国家统筹。三是国家统筹补充耕地建设项目差别化。补充耕地能力严重不足省份，允许国家统筹补充耕地的严格限定于国家重大建设项目，其他建设项目仅可在省域内统筹补充。四是占用和补充基本农田建设项目差别化。规定选址确实无法避让的重大建设项目方可占用永久基本农田，一般建设项目不得占用永久基本农田。

      四是细化耕地占补平衡政策。一是完善补充耕地信息化管理。按照统筹各类补充耕地资金和资源要求，为各类项目上图入库创造条件，提出相应完善全国农村土地整治监测监管系统，加强补充耕地信息化管理。二是构建储备库并分类管理。以县（市、区）为单位，建立新增耕地数量、新增水田和新增粮食产能3类指标储备库，分别认定新增耕地数量、地类和产能。三是采取指标核销制。在明确建设占用耕地数量、粮食产能和水田面积基础上，实行3类指标储备库核销制落实占补平衡。

      5.强化耕保监管和考核，确保政策落实到位。

      强化耕地保护监管和考核是确保政策落实的重要保障。《意见》和《通知》强化政策执行，制定了系列政策保障措施：一是严格补充耕地项目管理。要求严格项目设计、日常监管、施工监理、竣工验收等全程管理；省级政府检查复合，确保数量和质量到位；二是开展耕地质量监测和评价。定期对全国耕地质量和耕地产能水平进行全面评价并发布评价结果；完善土地调查监测体系和耕地质量监测网络，开展耕地质量年度监测成果更新。三是构建党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制；严格督察和执法的监督和检查；将耕地保护责任目标考核结果作为领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核的重要内容；实行耕地保护党政同责，对履职不力、监管不严、失职渎职的，依纪依规追究党政领导责任。

2017年耕地保护政策评价

     （一）顶层设计、多措并举，健全耕地保护政策体系

      自1997年，中共中央、国务院提出最严格的耕地保护制度以来，我国的经济社会快速发展，工业化、城镇化深入推进，在此过程中，逐步形成了管控型保护、建设性保护、激励性保护、严格监管的耕地保护框架，《意见》一方面是对现有行之有效的耕地保护政策在中央层面的固化，另一方面，是在坚持目标导向和问题导向基础上，对包括耕地占补平衡等政策的完善和改进，增强了政策的系统性、整体性和协同性。

      耕地保护政策体系在时间序列上，既包括了前期的建设占用源头管控，特别是强化对占用基本农田管制，日常的耕地质量建设提升，建设占用优质耕地的补充耕地弥补措施，也涵盖了后期的监管和考核。在空间序列上，包含了存量耕地的提质改造和新增耕地的数质并重管理。对涉及的相关主体，注重政府、用地单位、集体经济组织和农户的权责利相统一，强化了政府的耕地保护主体责任，注重发挥调动各方耕地保护主动性的激励机制建设。

      （二）问题导向、分类施策，优化资源配置

      坚持问题导向，正确处理发展中面临的各类问题是完善耕地保护政策体系的重要方法。一是正确处理好保护和发展的关系。坚持保护优先、节约优先，严格规划管控、土地用途管制，减少耕地占用；坚持保障合理发展用地，对于建设中落实占补平衡难题，从时间和空间上优化配置解决；坚持生态保护，对25度以上坡耕地、严重沙化耕地等有序开展退耕还林还草。多措施统筹好保护和发展关系。二是正确处理好永久基本农田特殊保护问题。基本农田保护存在“外部性”考量，涉及中央和地方保护和发展的博弈，政策明确了基本农田划定在“多规合一”的基础地位和在规划编制中的优先划定权限，加大了占用基本农田的行政和经济成本，综合施策确保永久基本农田保护到位。三是正确处理建设占用需求和补充耕地空间不匹配问题。坚持“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”原则，通过补充耕地指标调剂方式，在空间上优化资源配置，多途径解决耕地占用和补充空间不匹配问题。需要注意的是，在推进补充耕地指标市场化调剂，提升补充耕地资源空间配置效率过程中，必须看到耕地属于自然资源和公共产品范畴，具有公益性和固定性特点，理应充分发挥政府作用，兼顾不同发展阶段区域补充耕地需求、民生基础设施项目需求及一次性指标调剂后的长期管护需求，统筹补充耕地资源空间配置。

      （三）改进方式、统筹谋划，落实补充耕地任务

      《意见》强调了“禁止开垦严重沙化土地，禁止在25度以上陡坡开垦耕地，禁止违规毁林开垦耕地。”《通知》提出了“严格控制成片未利用地开发，切实保护生态环境”要求。这既是按照生态文明建设总要求，在耕地保护工作中的具体落实，也是随着耕地后备资源逐步减少，以开发方式补充耕地难度逐步加大的客观实际。表明了土地整治实施模式创新和补充耕地将由土地开发向土地整治方式为主转变。以土地整治方式补充耕地，出地率大幅减低，需加大补充耕地资金需求，拓展补充耕地来源。为此，提出了统筹资源、资金等方式，通过“算大账”落实补充耕地任务，这是当前落实补充耕地的客观需求，同时，通过“算大账”，实现了从过度关注微观建设项目补充耕地，向区域视角落实耕地总量平衡的转变，回归耕地保护的初衷，将保护重点放在区域总量平衡的总目标上来。

      （四）政策协同、措施并进，保障耕地保护政策实施

      耕地保护涉及不同政策的多个方面，关系到耕地保护的多个环节，必须坚持政策协同推进和保障措施及时跟进，方可实现政策较好落地。一是与落实乡村振兴战略相衔接。党的十九大和农村工作会议首次提出了乡村振兴战略，这将是今后“三农”工作的“牛鼻子”，耕地保护作为“三农”工作的重要内容，政策中提及的多项内容，尤其是土地整治和高标准农田建设，在推动耕地保护提升的同时，也是助力乡村振兴的重要抓手，相关政策的有效衔接有利于政策落地和效益叠加。二是注重监管和考核。从中央层面明确构建耕地保护共同责任机制，实行党政同责，注重耕地保护目标考核在领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核中的应用，督察和执法的共同参与，进一步压实了耕地责任的落实。三是政策实施离不开财政等部门的配合，土地相关政策配套及耕地保护政策的细化，相关政策有待加快实施，势必将有力保障耕地保护政策落地。

2018年耕地保护政策展望

     （一）明确乡村振兴中的耕地保护政策

      中央农村工作会议明确了乡村振兴战略实施的总体要求，即将印发的2018年中央一号文件将进一步从中央层面作出乡村振兴顶层设计，2018年国土部门预计将出台落实乡村振兴的具体用地政策，在耕地保护政策方面可能涉及：一是坚守耕地保护红线，摒弃乡村振兴等同于规模化乡村建设思想，着力节约集约利用土地，从优化乡村土地空间布局和结构上盘活发展空间，减少各类建设对耕地占用；二是加快改进土地整治模式，实施山水林田湖综合整治，加强生态环境保护和修复，大力建设生态国土，建设美丽乡村、提升耕地质量等，夯实农业发展基础，实现农民增收。三是按照乡村振兴要求，改进耕地占补平衡管理；四是继续发挥土地整治重大工程引领作用，结合国家统筹补充耕地任务，强化对贫困地区的重点投放。

      （二）加强永久基本农田划定后的长效管理

      基本农田是耕地的精髓，也是耕地保护的核心。划定完成的永久基本农田成效显著，预计下步将按照习近平总书记提出的已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用要求，进一步巩固划定成果，严格永久基本农田后续日常管理，建立健全“划定、建设、管控、保护、补划”长效机制；明确占用基本农田的重大建设项目范围，加强基本农田对各类建设项目布局的约束和引导；推进基本农田整备区建设，强化现有基本农田质量提升。

      （三）明确国家统筹补充耕地管理要求

      《意见》提出了探索补充耕地国家统筹，并区分了直辖市和其他省份国家重大建设项目国家统筹两种类别。预计下步将进一步细化国家统筹补充耕地条件、程序等，如界定允许跨省统筹补充耕地的国家重大建设项目范围，制定向国务院申请国家统筹补充耕地程序，明确国家统筹补充耕地方式，严格审核标准，建立国家统筹补充耕地储备库，规范资金核定标准和使用范围等，推进国家统筹补充耕地实施。

      （四）完善耕地保护责任目标考核要求

      《意见》提出了完善省级政府耕地保护责任目标考核办法要求，预计将加快修订《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，将党政同责纳入耕地保护工作，进一步明确耕地保护主体责任；增加高标准农田建设任务完成情况等考核内容，强化考核结果在干部实绩考核等领域的应用；依据土地变更调查成果，对涉及补充耕地指标易地调剂的，相应增加或核减区域内耕地保护责任等。

      （五）其他

      一是坚持绿色发展，驱动土地开发向土地整治方式为主转变，是补充耕地的总体趋势，在《意见》中明确了多途径补充耕地，《通知》提出“严格控制成片未利用地开发，切实保护生态环境”，但对如何控制成片未利用地开发均未予以明确。预计将进一步明确未利用成片开发的管控、监督等政策，推进补充耕地方式的转变。二是《意见》明确了多部门协同，统筹资源、资金新增耕地用于占补平衡。在实际操作中，相关资金和项目实施分布于发改、农发、水利、农业等不同部门，对于新增耕地尚未形成统一的认定标准，预计下一步将明确各部门新增耕地认定标准，扩充补充耕地来源。

（文章来自于2018年中国土地政策蓝皮书 唐健  王庆宾）