庄少勤：空间规划在人居环境治理中的作用

2018年7月2日，“环境司法国际高峰论坛”在北京召开。论坛由最高人民法院与联合国环境规划署、欧洲环保协会合作举办，邀请了法国宪法委员会主席、前总理劳伦•法比尤斯（副总理级），联合国副秘书长兼环境规划署执行主任埃里克•索尔海姆等来自全球五大洲8个国家和地区的大法官、联合国高级官员参加。

本文为自然资源部空间规划小组负责人庄少勤在论坛上做的发言全文，感谢作者授权发布。

尊敬的法比尤斯主席、江必新副院长、各国大法官，女士们，先生们：

下午好！非常荣幸参加今天的环境司法国际研讨会，受新组建的自然资源部委托，与大家共同讨论人居环境治理的司法应对，这是一件非常有意义的事情。

今年是中国改革开放40周年，这40年中国经历了史无前例的快速城镇化，城镇化率从17.92%提高到58.52%。人居环境明显改善，中国的空间规划及法律体系也不断完善。

一、空间规划对中国人居环境治理的贡献

空间规划是区域可持续发展的蓝图，是进行人居环境治理和创造空间价值的基础性工具，是各类空间开发保护活动的基本依据。

近40年中国空间规划的发展历程，体现了三个转变：一是从侧重城市，转向城乡统筹和融合发展；二是从侧重地方，转向区域协调发展；三是从侧重行政指令手段，转向更加注重依法制定和实施规划。

目前，中国法律确定的空间性规划主要包括土地利用总体规划和城乡规划，覆盖从国家到地方各级政府和城乡空间。除此之外，中国还在国家层面制定了全国主体功能区规划、全国国土规划纲要，在区域层面制定了城镇群规划及各类专项规划等。这些规划在中国快速发展的特定历史时期，发挥了重要作用。

与此同时，规划法律体系逐步完善，依法制定和实施规划的理念已深入人心。

1984年国务院发布《城市规划条例》；1986年通过的《土地管理法》明确了各级政府编制土地利用总体规划；1990年中国有了第一部《城市规划法》；2008年《城乡规划法》实施，实现城乡规划范围全覆盖。

此外，1994年《中华人民共和国自然保护区条例》、2006年《风景名胜区条例》、2008年《历史文化名城名镇名村保护条例》等，对特殊重要的自然和历史文化保护区域作出规定。

随着空间规划法律体系不断完善，规划在人居环境治理中的作用日益凸显，主要体现在以下四方面：

一是多中心、网络化的国土空间格局初步形成。依托主要交通干线和综合交通运输网络，形成了“两横三纵”为骨架的国土开发格局，促进区域协调发展。

二是城乡发展更加融合。2016年中国人均可支配收入达到2.4万元；2018年人均预期寿命达到76.7岁；九年义务教育人口覆盖率99.9%；仅过去五年间，贫困人口减少了6800多万。覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立。

例如改革开放的标志性城市深圳。从一个默默无闻的小渔村，发展成为实际服务人口超过2000万的国际大都市。

再如江南水乡千年古镇乌镇。既保持了传统乡村风貌，又有现代化的产业和生活方式，世界互联网大会已连续四年在乌镇召开。

三是人居环境明显改善。人均住房面积从1978年的不足10平方米到现在的超过30平方米。2016年人均公园绿地面积13.7平方米，建成区绿化覆盖率达到40.3%。

上海等城市提出，构建宜居、宜业、宜学、宜养、宜游的“15分钟社区生活圈”，通过城市更新等措施，在社区提供较为完善的养老、医疗、教育、文体、商业、交通等基本公共服务设施和就业机会，大力提高人居环境品质。

四是人与自然关系更加和谐。实施节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，建立了474个国家级自然保护区、244个国家级风景名胜区。

例如东部沿海湿地保护区，实施外来入侵物种控制后，越冬候鸟越来越多。

二、空间规划和空间治理面临挑战

各位都知道，中国人口众多、人均资源相对匮乏，在快速发展取得了历史性成就的同时，也面临前所未有的挑战。

一是建设规模过度扩张，土地城镇化快于人口城镇化，造成土地等空间资源低效利用。二是区域发展失衡，部分区域和城乡之间发展差距有加大之势。三是人居环境品质不高，住房、交通、环境等还不能有效满足人们对美好生活的需求。四是生态安全风险，水资源安全、土壤污染、草原湿地退化、生态多样性减少等问题亟待解决。

面对这些挑战，现有空间规划体系也应对不足：

一是协同性不够，各类规划内容交叉、空间重叠、标准不统一；二是科学性不够，规划的理念和方法不能适应新时代新要求；三是权威性不够，法律体系不健全，规划传导和实施不力；四是操作性不够，规划政策性不强，针对性不强，实施监管不力。

三、中国空间规划改革方向

许多专家认为，全球已进入一个“不确定性时代”，更加需要通过有前瞻性和约束力的规划来形成共识、稳定预期。

中共十九大围绕实现“两个一百年”奋斗目标，作出了新时代中国发展的战略规划，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，近期，进一步明确了习近平生态文明思想，要求深刻把握绿水青山就是金山银山的发展理念，深刻把握良好生态环境是最普惠的民生福祉的宗旨精神，深刻把握山水林田湖草是生命共同体的系统思想，加快形成绿色发展方式和生活方式，建设美丽中国，创造良好人居环境，为全球生态安全做出贡献。

党中央、国务院高度重视空间规划工作，习近平总书记指示要“做好空间规划顶层设计”，“加快形成资源节约和保护环境的空间格局”，“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”。李克强总理要求“建立统一的空间规划体系和协调有序的国土开发保护格局”。

今年3月17日，中国全国人大通过决议，组建自然资源部，主要职责是对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权地登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。

根据以上要求，我们初步确立了建立空间规划体系的原则：一是强化战略性；二是强化科学性；三是强化基础性；四是强化权威性；五是强化操作性。

在上述原则指导下，从编制审批、实施监管、政策法规和技术支撑等方面，研究构建符合生态文明建设和高质量发展要求的空间规划体系。同步启动“多规合一”的空间规划相关立法工作，落实全面依法治国要求。

“中华民族向来尊重自然、热爱自然，绵延五千多年的中华文明孕育着丰富的生态文化。”中国古代规划的基本原则即是“道法自然”，强调“因天材，就地利”，“人与天调，然后天地之美生”。

三千年前的古代中国就将空间规划纳入了法治轨道。《周礼》讲：“辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。”空间规划是空间权益分配和秩序构建的政策工具，一部规划再好，如果朝令夕改也没有用。要通过立法来体现规划的权威性，提高规划的严肃性。只有基于坚实的法治基础，才能更好的发挥规划的公权力作用。

中国的城镇化和空间治理进入了生态文明建设的新时代，将空间规划全面纳入法制轨道既是对数千年中华优秀传统文化的传承，也是应对现代空间治理挑战的必然选择。

“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。我们将积极学习借鉴其他国家先进经验，以空间规划改革为契机，依法推进人居环境治理，做建设美丽中国的先行者，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。

谢谢！