绿水青山就是金山银山——基于生态文明视角的自然保护地体系规划探索
一、 自然保护地发展变化的背景
2005年习近平总书记考察安吉县并提出“绿水青山就是金山银山”的两山理论；2018年5月全国生态环境保护大会，习总书记确立了生态文明思想，提出加强生态文明建设必须坚持的六大原则。随着生态文明建设的不断推进，对于人与自然关系的认知和思考也在不断丰富和深化，在风景旅游领域，主要体现为两个转变：
第一，从风景区到自然保护地的转变。对于风景旅游资源的语境，从原来保护与利用统筹，转变成更强调严格保护。原来，各地为了提高知名度、更好地利用资源，会向各部门申报风景名胜区、森林公园、地质公园等。2017年9月，国务院颁布《建立国家公园体制总体方案》，提出“坚持将山水林田湖草作为一个生命共同体，统筹考虑保护与利用，对相关自然保护地进行功能重组，合理确定国家公园的范围”。在习总书记提出的生态文明六大原则里面，就有一条“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”。设立国家公园试点，逐步对风景资源体系进行统一管理，对自然保护地的管控力度加强。
第二，从自然保护地到自然保护地体系的转变。从原来个别的、分割的、由不同部门分别管理的各类保护地，转变为集合的、有机联系的整体生态系统的保护。整体生态系统的保护，不仅是技术层面的关键，也是制度层面的要点。从国家机构改革，将所有自然保护地的规划管理事权统一到自然资源部，到今年1月深改委审议通过《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》，整体生态系统保护的制度建设正逐步完善。
二、 自然保护地规划难点与问题
难点1. 孤岛与多孔海绵的两难选择
自然保护地规划最基础的问题是划定边界。风景资源的分布往往是分散的，或被城市、村庄阻隔，边界画小了，就会出现孤岛式保护难成体系的情况；边界画大了，村庄、滞留单位又不得不从自然保护地范围中抠掉，形成多孔海绵的形式，这些村庄、滞留单位虽然从边界中抠掉，但人流、物流的交叉造成实际管理难度很大。
难点2. 政出多门，标准多元
我国有十几类自然保护地，机构改革之前分别属于环保、住建、林业、农业等不同部门管理，有多种编制标准和管理办法，不同的管理标准差别很大。有的风景区同时具备多个自然保护地类别，同一个风景区既是国家级风景名胜区、又是国家森林公园、还是国家地质公园，边界交叉重叠，规划管理难度大。
难点3. 国土空间管理叠加冲突
由于原有自然保护地管理机构多、标准多，各类自然保护地规范里的用地标准和规划部门的城乡规划、国土部门的土地利用规划中的用地标准不完全相同。在原有的城乡规划或土地利用规划用地体系中，自然保护地通常被划定为一整块用地或生态绿地。而旅游部门主管的旅游规划，也未能建立旅游类用地与土地利用规划明确的系统性的对应关系，旅游产业发展用地常常被划定为一大块旅游服务设施用地，而对于哪些用地用于游憩、度假、娱乐无法进行明确区分、科学配比和有效管控。
三、 规划实践与方法探索
在自然保护地逐步严格管控和统一体系的背景下，面对国土空间规划的新要求，在自然保护地规划中，如何促进人与自然和谐共生？如何兼顾保护与发展的平衡？
清华同衡基于长期的规划实践，基于各类自然保护地的规划经验，探索性地提出了四步骤规划法。即通过科学分析严守底线、构建绿色网络体系，保护绿水青山；通过游憩价值精准识别、国土空间精细落位，创造金山银山。
步骤1. 科学分析严守底线
采用生态承载力分析常用的“千层饼”技术方法，通过对各类生态因子的叠加分析，获得生态敏感性分析结论，识别最需要保护的绿水青山在哪。以《石家庄西部生态景观带规划》为例，通过叠加水源、植被、生态多样性等多种因子得到生态敏感性分析结论。这一方法，与国土空间规划“双评价”中的资源环境承载能力评价思路高度匹配。
步骤2. 构建绿色网络体系
引入景观生态学的网络化思维，通过建立联系来消除孤岛。以《石家庄西部生态景观带规划》为例，在石家庄西部山区汇集了20个不同类型的自然保护地，包括森林公园、风景名胜区等等，规划通过打通生态廊道，重塑西部山区的生态景观格局，连片成网，消除孤岛，破解了保护中“孤岛与多孔海绵”的两难选择。
构建绿色生态网络有很多国际经验可供借鉴。例如新加坡城市公园生态网络 PCN (Park Connector Network)，通过将点状散布的大小公园绿地、湿地公园等保护地以网状形式串联，构建了完整的城市生态系统，为动植物的栖息留下绿色空间，真正实现人与自然的和谐共生。这些串联的廊道既有跨越高速公路的绿桥，也有道路边的尺度较小的绿廊。正是这些小的廊道、条带绿地，为小动物提供了活动和迁徙的空间。网络系统的构建有时候并不需要占用大片空间，而是有大有小，有岛有片，点线面结合。一般情况下，城市和城市附近并没有大型动物，小鸟、昆虫、刺猬等小动物并不需要大空间，无须像保护熊猫和东北虎那样需要建立巨大的生态空间，只要通道是连续的网络化的，生态系统的功能就能运作。
步骤3. 游憩价值精准识别——从ROS到RVI
ROS（Recreation Opportunity Spectrum）游憩机会频谱是美国林务局使用的资源和游憩管理方法，是一种描述如何在一个资源保护地内管理不同区域的旅游活动的方法，分为原始的、半原始非机械化的、半原始机械化的、乡村的和现代城市的。ROS是目前比较成熟的自然保护地管理方法之一。
借鉴ROS理论，结合中国国情和国土空间规划需要，我们提出了RVI (Recreation Value Identify)游憩价值识别方法。ROS是对风景资源利用的方式进行分级，而RVI则是对规划区内的所有国土空间进行游憩价值高低的识别，具有全覆盖、可比较的特点。对于风景旅游资源密集或者以旅游产业为支撑的地区，建议可在“双评价”的国土空间开发适宜性评价中使用RVI的方法。
以《延庆全域旅游空间布局规划》为例，通过对各种与游憩相关的因子——世界遗产、景区、水域、传统村落、交通可达性等的分析，进行叠加评估，得到游憩价值高低的热力图，从而能精准识别全域国土空间中，具有高游憩价值的区域。
步骤4. 国土空间精细落位
将生态敏感性和RVI游憩价值进行对比，可以得到四类典型的空间：第一类是生态价值和游憩价值都很高的区域，建议优先配置各类自然公园；第二类是生态价值高而游憩价值低的国土空间，可考虑设置自然保护区；第三类是生态价值低而游憩价值高的空间，推荐作为休闲旅游空间，发展旅游产业；第四类是生态价值和游憩价值都低的区域，一般是常规的生产和生活空间。
通过以上叠加分析，可以为有价值的游憩空间留出国土空间规划的可能性。在《延庆全域旅游空间布局规划》项目中，通过这样的叠加分析，划定了推荐作为旅游产业建设用地的区域、推荐游赏的区域和坚持生态保护禁止利用的区域。为延庆区分区规划提供了旅游产业用地布局的精细落位。
《延庆全域旅游空间布局规划》落位不仅在分区规划层面体现，还一通到底落实到镇总体规划的用地布局当中。例如，八达岭镇就是最典型的旅游产业小镇，既有八达岭国家公园、又是风景名胜区、国家级森林公园，每年有超过800万游客到访。通过四步骤规划法，在镇总规中落实了严格保护不可进入的区域，也在游憩热力最高，生态又不敏感的区域落实了旅游服务设施用地，有效实现了保护和旅游服务空间的合理安排。真正保住了绿水青山，又创造了金山银山。
这一方法，不仅能对用地进行精细落位，还能够根据游憩价值的高低，确定投资门槛和投资强度，《延庆全域旅游空间布局规划》就对旅游业用地的亩均效益进行了估算，通过设定旅游业用地亩均效益门槛，引导区域发展和招商，真正实现将稀缺的土地资源配给最有价值的游憩项目，更好地实现绿水青山就是金山银山。
党中央提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，为新时代中国自然保护地的发展指明了方向。只有科学分析严守底线，构建起完整的绿色网络体系，将山水林田湖草作为一个生命共同体，绿水青山才能得到有效保护。而通过游憩价值精准识别，在国土空间上精细落位，谋划好保护与发展之间的空间关系，我们就能创造金山银山，促进人与自然的和谐共生。
（本文作者：王彬汕、关莹莹）