空间规划语境下城镇低效及存量用地的规划探讨

一、 空间规划语境下城镇低效用地内涵转变

1、城镇低效用地概念

2016年《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》的通知中明确指出低效用地范围：经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。可进一步划分为国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；‘退二进三’产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。因此，一般是通过低效用地界定来确定存量用地空间。

低效用地分类

2、空间规划语境下城镇低效用地再认识

一是空间规划发展模式从增量时代到存量时代的转变，低效及存量用地在战略层面要升维。从“发展就是规模扩张”的旧模式到“存量优化发展”新模式，存量空间利用不再是简单的改造重建。

二是空间规划强调高质量发展，意味着低效城镇用地空间认定范围将扩大。空间是高质量发展的载体，新的空间规划视角更应该从土地使用的经济绩效、社会价值、生态效益等方面去综合评判是否为高质量发展，而且要加重社会价值及生态效益方面的权重。所有非高质量发展的空间都应该纳入低效用及存量用地空间范围。

三是空间规划要解决发展不平衡不充分问题，低效存量空间将是实现这一目的，关注人本需求、解决城市病的主要载体和关键机会。存量及低效用地开发为城市发展多年来积累的配套设施不足、人居环境品质差、交通不畅问题的解决提供了腾挪空间。

因此，在空间规划背景新的要求下，低效用地的识别与判断方面需要做一些新的探索。

二、 城镇低效及存量用地的识别与判读

将从物质空间品质分析、经济影响绩效研究、民生设施+人居环境分析三个层面构建城镇低效用地及存量用地判定指标体系，进行识别划定。

1、基于三维实景模型建立，

对低效及存量用地物质空间环境分析

第一是通过倾斜摄影技术建立城市建成区全域三维实景模型。根据需要设置相应的精度、广度和尺度，将建成模型与相关规划数据（城规、土规等）等要素叠加，对海量数据进行计算与量化分析，重点研判低效及存量用地分布、规模、风貌等内容。第二是针对中观尺度层面具体地块，通过建立三维模型和GIS分析模型，精细化分析每个要素权重，重点研判其环境品质、功能业态等方面内容。第三是基于街景层面的微观建模。利用以上方法，在宏观、中观、微观三个层面，深化对低效用地和存量用地的物质空间进行量和质的精准分析。

全域+局部+街景三个尺度建模分析

2、基于时空大数据运用，

对低效及存量用地进行经济活力绩效影响分析

一是区域空间经济联系度及竞争力分析。通过收集区域交通出行、经济联系度等要素，基于引力模型来分析低效存量用地区域经济区位。

二是针对不同时空的人群活动频率分析。利用百度人口大数据探索人的活动规律，通过热力差值判断人群聚集频率，判断贵阳市城区人群活动区域与低效及存量用地之间的关系。

三是城市POI分析。利用城市POI数据分析，判断区域内设施（企业类别、分布密度、强度及关联度、营收及税收等）数量及类型分布与低效及存量用地关系。

经济强度影响分析+人群活动频率分析

四是以土地使用绩效为重点对工业用地进行深入分析。包括对产业结构（门类）、产业效益（投入、产出、税收等）、建设强度等方面从定性、定量两个层面综合分析，全面评价产业用地使用绩效。

通过以上几个方面进行综合叠加分析，从而对城市低效及存量用地空间进行功能画像，最终对空间经济活力、影响力进行综合评判。

城市POI数据分析+城市低效用地空间功能画像

3、基于“以人为中心”的理念对民生设施及

人居环境品质分析

一是对城市公共配套设施服务水平分析。从存量空间利用是解决城市病的重要载体出发，对医、教、文、体、卫以及养老等公共服务设施进行布局、规模、服务距离、服务质量等综合分析和评价，为低效及存量空间利用指出方向。

贵阳市中心城区公共服务设施数量分布

二是对公共开场空间及公共绿地服务水平分析。重点强化对开敞空间及公共绿地的分布、规模、设施服务水平等相关内容详细分析。

三是城市公共景观界面的可视化分析。利用城市街景照片（海量数据）为基础，通过机器深度学习对街景场景进行识别，刻画出街景景观品质情况与低效用地空间的分布关系。

公共开敞空间可达性分析+道路视角观赏品质评价分析

四是城市出行环境品质分析。根据道路交通通行容量及现状地形情况，利用GPS导航轨迹分析，建立空间出行成本模型；同时基于空间句法对道路可达性、空间整合度、居民出行便利性等相关内容解析，快速准确的分析出低效存量空间区域内的居民出行环境。

 GPS导航轨迹分析+空间句法分析

综合以上相关分析，从用地功能出发，依据物质空间、经济绩效、民生设施三大方面构建5大用地类型的低效用地判定标准，明确低效及存量低效分布。

判断标准+划定总图

三、 城镇低效及存量用地规划

1、低效用地布局优化

一是以空间模块化为基质单元推进低效用地规划。识别现状及预判未来的热点区域、影响范围；将现状空间划分为多个空间模块，引导低效及存量用地进行精准布局产业及功能，最大化提升土地综合利用效率。结合每个空间模块单元分析并提出用地优化方案，与控规等现行规划全面衔接，重点包括用地调整、加密路网、补足设施、增绿提质等方面内容。

二是根据低效用地分布情况、开发难易程度，对控规单元进行优化调整，划定低效用地开发单元。

三是以配套设施缺失程度、城市空间品质、土地效益为基础，通过现状及开发强度、开发成本收益等综合确定开发时序。

空间模块化分析

2、建立低效用地数据库

统一标准、数据格式建立低效及存量用地信息数据库，纳入国土空间规划数据平台，实现对用地权属、空间位置、规模品质、现状特征的精细化管理。同时将该数据库与实景模型衔接起来，从而构建起从平面到三维的低效用地数据库。

低效用地数据库示意图

3、制定低效用地改造的推进路径

一是明确低效用地开发流程，通过对省、市政策的解读和行政职能的分析，同政府共同建立低效用地开发流程及保障措施。二是制定单个地块《城镇低效用地再开发编制报告》技术标准。在具体实施过程中，贵阳市开展了 “城市三变”在低效用地方面的探索，通过提高市民组织化程度，使项目成为市民、社会投资人、政府三者相互联结的经济纽带。以政府为主导，让社会资金和市民共同深度参与，共同成为城市的建设者、参与者、经营者、管理者。在单个项目推进开发中均制定了相应的共享方案。

低效用地地块开发流程+“城市三变”实施路径

四、 结语

在国土空间规划大背景下，存量时代才刚刚开启。

一方面，目前城镇低效及存量用地开发利用还处于起步阶段，对其在认定标准、开发模式、规划建设、政策支持等方面的探索将一直在路上，如何结合地方实际进行有效推进，还有大量的研究及实践工作要做。

另一方面，未来低效及存量空间将扩展到整个国土空间的范畴，低效的农业、生态空间也将是我们需要关注的重点内容；如何释放空间新价值，激发空间新活力，我们任重道远。

（作者信息：周扬，北京清华同衡规划设计研究院贵州分院总规划师）