新《土地管理法》的精神实质及其贯彻实施

2019年8月26日，经十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过的新一轮《土地管理法》修正案，是自1986年颁布的《土地管理法》实施以来，进行的第4次修改，前3次修改和完善，对于加强土地管理、维护土地的社会主义公有制，保护和合理利用土地资源，切实保护耕地发挥了重要作用。此轮进行的第4次修改，尤其具有划时代的意义。

《土地管理法》修改的重大意义

新《土地管理法》集中体现了以习近平为核心的党中央改革农村土地制度、严格耕地保护的重大决策部署。党中央、国务院始终把土地问题作为关系经济和社会发展全局、关系国家长治久安、关系中华民族永续发展的大事来抓。特别是党的十八大以来，习近平总书记做出一系列重要指示，深刻阐述了农村土地制度改革的重要意义、方向、关键和底线。2015年2月，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过了《关于授权国务院在北京大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权在试点地区暂时调整实施《土地管理法》的5个条款、《城市房地产管理法》1个条款，授权期限经过两次延期，截止到2019年12月31日。新《土地管理法》将改革试点期间经过充分实践、实施效果较好的做法上升为法律在全国推行，实现了立法决策与改革决策的协调推进，使农村土地制度改革成果具有更广泛的影响力和更长久的生命力。

新《土地管理法》坚持维护农民权利的价值取向，为实现城乡融合发展提供动力和保障。新《土地管理法》坚持以人民为中心的价值取向，紧紧抓住农民群众关心的土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等重点问题，坚持把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为修法的出发点和落脚点，不断增强农民群众获得感、幸福感和安全感。新《土地管理法》切实保护农民的土地物权，赋予农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等权能，为新时代实施乡村振兴战略增添动力和活力。

新《土地管理法》落实生态文明建设要求，实现了土地从传统的资源资产功能到更加强调生态功能的转变。自然资源部组建后，将《土地管理法》修改作为落实生态文明建设的重要任务来抓，坚决贯彻最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，进一步严格对耕地特别是永久基本农田的保护，将“基本农田”全面上升为“永久基本农田”并实行特殊保护。落实构建以国土空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护新格局，明确国土空间规划的法律地位，为实现“一个规划、一张蓝图”，解决规划重叠冲突、职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题奠定了法律基础。

《土地管理法》修改遵循的基本原则

坚持党中央领导。《土地管理法》的每一次修改都离不开党中央的坚强领导。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央科学谋划、统筹部署农村土地制度改革和法律修改、授权等工作，坚持以法治思维和法治方式推进改革。习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组会议和中央政治政治局常委会，研究农村土地制度改革试点意见，部署《土地管理法》修改工作，充分体现了党中央对土地管理工作的高度重视，为新《土地管理法》的修改指明了方向。

坚持正确的政治方向。习近平总书记强调，农村土地制度改革“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了”，这也是《土地管理法》修改必须遵循的原则和底线。新《土地管理法》坚持以人民为中心这一核心价值取向，坚持解放思想与实事求是，一切从农民群众利益、从中华民族的长远发展出发来谋划改革和推进修法。

坚持审慎稳妥。中央对《土地管理法》修改的指导思想是，农村土地制度改革要采取稳妥的办法，既要做一些积极的探索，又要可控、不失控、不引起混乱。修法工作始终与改革试点的探索创新、总结推广同步推进，最终形成的修法方案是在全面总结农村土地制度改革三项试点经验的基础上，将各方面认识比较一致、经过实践检验比较成熟的制度和创新经验上升为法律制度；对认识还不一致、试点还未取得明显成效的，预留了法律空间。

坚持统筹协调。习近平总书记强调，“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。农村土地制度改革涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，牵一发而动全身。在修法过程中，我们坚持统筹协调，既考虑了土地制度各项改革之间的内在逻辑，又考虑了土地制度改革与其他相关领域改革的关系，加强制度衔接，实现了良好的预期效果。

新《土地管理法》的主要内容

破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍

原来的《土地管理法》规定，除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用集体建设用地，只有将集体建设用地征收为国有土地后，该宗土地才可以出让。这一规定使集体建设用地的价值不能显化，导致农村土地资源配置效率低下，农民的土地财产权益受到侵蚀。新《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须依法申请使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织2/3以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。土地使用者取得集体经营性建设用地使用权后，还可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。这是重大的制度突破，它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价、同等入市的二元体制，为城乡融合发展扫清了制度性障碍。需要特别说明的是，能够直接进入市场的集体经营性建设用地，必须符合法律规定的条件，必须遵循用途管制的原则和要求。新法实施后，国务院还将出台行政法规，进一步明确集体经营性建设用地进入市场的范围、条件、程序和管制规则。

改革和完善土地征收制度

一是首次对土地征收的公共利益范围进行明确界定。新《土地管理法》增加第45条，采用列举的方式，首次对土地征收的公共利益进行界定：因军事和外交需要、由政府组织实施的基础设施、公共事业和扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要以及成片开发建设，确须征收的，可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。

二是明确征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。原来的《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿，按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费，补偿标准偏低，补偿机制不健全。新《土地管理法》首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定，并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和被征地农民社会保障费用的规定，从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。

三是改革土地征收程序。将原来的征地批后“两公告一登记”修改为征地批前的“调查、评估、公告、听证、登记和协议”，启动征地前社会稳定风险评估。征地补偿安置方案要至少公告30天。多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改，进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。

完善农村宅基地制度

33个试点地区在自愿有偿退出宅基地、宅基地有偿使用、下放宅基地审批权限等方面进行了积极探索。新《土地管理法》完善了农村宅基地制度，在原来“一户一宅”的基础上，增加宅基地户有所居的规定：人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。这是对“一户一宅”制度的重大补充和完善。考虑到农民变成城市居民真正完成城市化是一个漫长的历史过程，新《土地管理法》规定，国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。同时，在总结试点经验的基础上，新《土地管理法》下放宅基地审批权限，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。

为“多规合一”改革预留法律空间

考虑到“多规合一”改革正在推进中，新《土地管理法》为改革预留了法律空间，增加第18条规定，国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。为解决改革过渡期的规划衔接问题，新《土地管理法》明确，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。在国土空间规划编制前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。

将基本农田提升为永久基本农田

新《土地管理法》将基本农田提升为永久基本农田，增加第35条明确，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须落实到地块，纳入数据严格管理。同时，新《土地管理法》对永久基本农田的划定比例做了更加实事求是的规定，各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。

合理划分中央和地方土地审批权限

原来的《土地管理法》对新增建设用地规定了从严从紧的审批制度，旨在通过复杂的审批制度引导地方政府利用存量建设用地。长期以来，地方对建设用地审批层级高、时限长、程序复杂等问题反映强烈。新《土地管理法》适应“放管服”改革的要求，对中央和地方的土地审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他的由国务院授权省级政府审批。同时，按照“谁审批谁负责”的原则，取消省级征地批准报国务院备案的规定。

土地督察制度正式入法

在充分总结国家土地督察制度实施成效的基础上，新《土地管理法》在总则中增加第5条，对土地督察制度作出规定，国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。以此为标准，国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。

如何促进新《土地管理法》的实施

新《土地管理法》的实施，是我国全面深化改革进程中的一件大事，是实现改革决策和立法决策相结合的关键步骤。

切实提高政治站位。要把学习宣传新《土地管理法》作为贯彻落实党中央精神的具体要求，与学习习近平总书记关于自然资源管理工作的重要论述有机结合，党员干部特别是领导干部要带头学习，立足大局、融会贯通。要多运用群众喜闻乐见的方式，加强对新《土地管理法》基本制度的宣传解读，使新法各项制度在全社会深入人心。

尽快完善配套法规。《土地管理法》通过审议标志着新土地管理改革的“四梁八柱”已经初步搭建，目前紧迫的任务就是要尽快健全完善各项配套法规。抓紧对土地管理相关法规规章和规范性文件进行全面清理，该新立的新立，该修改的修改，该废止的废止。自然资源部正在抓紧研究起草集体经营性建设用地入市的具体管理办法，制定公布土地征收“成片开发”的相关标准，会同有关部门研究新增建设用地的土地有偿使用费管理办法。加快推动《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》等行政法规修改。各省、自治区、直辖市也要按照新《土地管理法》的规定，修改完善地方性土地管理配套法规，尽快制定公布本地区的区片综合地价，征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等补偿标准，以及被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法等，为新法实施做好准备。

在深化改革中统筹推进新法实施。土地制度改革正在按照全面深化改革的布局向纵深推进。要把贯彻落实新《土地管理法》作为改革土地管理制度的重要抓手，按照循序渐进、统筹全局的原则，在生态文明建设、扶贫攻坚、乡村振兴等国家重大战略中统筹运用好用足新《土地管理法》各项制度。加强执法、严格督察，坚持用最严格的法治保护土地资源，为实现经济社会可持续发展提供保障。 (作者为自然资源部法规司司长)