林坚：规划与实施——统一国土空间用途管制与多规合一、多审合一探讨
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导读
10月20日下午，2019年中国城市规划年会专题会议十八“面向美好生活的规划实施”在重庆召开。中国城市规划学会城乡规划实施学委会副主任委员、北京大学城市与环境学院教授林坚作题为“规划与实施——统一国土空间用途管制与多规合一、多审合一探讨”的报告。
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林 坚
中国城市规划学会城乡规划实施学委会副主任委员，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任、教授
从十八届三中全会到现在，围绕国土空间规划的改革出现了一系列的中央文件，重新审视学习2013年十八届三中全会所提出的大方向——为什么改革？全面深化改革的主目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。在这样的背景下，国土空间规划要求建立空间规划体系，落实用途管制，完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制。生态文明体制的改革方案《关于深化党和国家机构改革的决定》，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、《关于推进建设用地审批和城乡规划许可“多审合一”改革的通知》等一系列的延续脉络和全面深化改革的主题标语一致。过去国土空间开发利用保护过程中，存在一些有关秩序的问题。因此，这一轮改革的目的是需要梳理并调整秩序，优化好秩序，也是规划实施委分论坛所谈到的面向美好生活的规划实施。搞清楚国家治理体系现代化、统一国土空间管制、多规合一、多审合一相互的关系。
01
首先，统一国土空间用途管制是推进国家治理现代化的重要举措
国土空间治理是国家治理体系不可或缺的组成部分。“国土空间”概念是指国家主权与主权权力管辖下的利益空间，领陆、领海、领空是领土基本前提，要在主权范畴下去思考整个国家治理。
国土空间是自然资源与开发建设活动的载体，在自然资源的监管逻辑里，合理利用和保护国土空间等同于合理利用和保护自然资源的载体，实施国土空间用途管制对于合理利用和保护各类自然资源、调整秩序变得尤为重要。
统一国土空间用途管制是国土空间治理现代化的重要着力点。从国际经验来看，最初国土空间用途管制都是对开发建设活动的监管，随着城市化的发展，包括城市蔓延等，更加强调对自然资源的开发监管，包括农业的空间、生态的空间。因此，围绕着开发建设活动的许可引申出一系列的空间用途管制的行为，实际上国土空间治理背后是一个大治理的问题。
就中国经验，从新中国成立以来，我国大体经历了83年以前用途管制基本空白，逐步到了建设用地规划许可证使用实施的阶段。又到98年土地管理法修订确立了对耕地实施特殊保护，严格控制新增建设用地为主导思想的土地用途管制制度，然后到08年以后多部门参与，逐步到今天14年国家层面的多规合一，探讨到今天统计在一起。过去大量的实践过程中，普遍存在的现象是九龙治水现象，这次改革是我国国土空间用途管制从九龙治水变成五指成拳的巨大变化过程。
改革以后的国土空间管制到底解决什么问题？简单说，相当于对耕地实施特殊保护土地用途管制的扩容版，也是针对自然界开发的系统监管，把外围的监管好，比如生态保护红线，永久基本农田，把最关键的东西管住，还有管制生态公益林、湿地、基本草原，这些在法律里是有依据的。第二是延续以往从世界各国吸取的经验并落实到今天对开发建设活动的监管上，尤其监管活动要体现在生态文明体制改革总体方案里。空间规划是各类开发建设活动的基本依据，要实施空间规划，就要监管建设活动。在国家大的改革里面，概括为：假定给一块地，搞不搞建设，建与非建。如果不搞建设，就想想该怎么做。同样的道理，你要搞建设，建什么，建多少？仅说建什么是不够的，这仅仅是表面的用途，建多少以后，还要考虑这块地未来的形态，更重要的拿到这块地的人背后这块地值多少钱讲清楚，这是规划条件。
就如，土地搞一个不动产估价或估价去评一块地的价格，控规指标最重要一个是容积率，有这些指标就可以估价了，当然还有其他的使用条件。所以从大口径，改革统一后的国土空间用途管制，实际上既要参与各类开发建设活动的管理，同时可能面临既要管陆域空间，也要管海域空间，不仅下乡，还要进城，城里的特点是人多，尤其是中国城市化超过60%往75%提升的时候。这里人多的地方事就多，而且大家房子值多少钱都清楚，房地产背后的价值是地产，地产必须接受规划条件资产价值才能呈现出来，这是国土空间用途价值的应有之义，同时根据细节相应的管理来解决未来老百姓的获得感、满足感、幸福感，这就是以人民为中心的最基本的出发点。
02
其次，多归合一与多审合一是统一国土空间用途管制的重要保障
简单来说，无论是编制还是实施国土空间用途管制都得干三件事，第一就是编制规划，要对国土空间用途管制编制方案；二是实施，把规划用途管制看作是公共政策，谁来实施，实施途径是什么？除了审批许可是关键，还有监督，监督包括执法、督察、审计。如何保证规划本身在监督方面合理、好用、能用的规划，这是挑战。今天谈多规合一、多审合一，重点放在规划和实施两个环节。
统一国土空间用途以后，中国本身的大格局所形成的管理逻辑，关键在于确保两类国土、两种活动、三大环节的管理顺利实施。两类国土一个是陆、一个是海；两类活动一类是建设活动，一类是非建设活动；三大环节就是规划、实施、监督。三个环节如果能够顺利实施，统一国土空间用途管制这个体系就建起来了，这是问题的关键。
多规合一实际上是实现统一国土空间管理的重要实施基础，将城乡规划、土地利用规划、主体功能区化、海洋功能区化等等合在一个规划体系里面。多规合一最重要的目标是构建一个体系。在这个体系里面存在着不同类型的规划，起码有三类总规、详规、专项。它是一个体系，特别是总体规划的体系是按行政区作为规划单元形成的五级体系。按行政区为单元的好处能够清晰的找到责任主体。五级三类的体系在多规合一过程中是构筑一个适应于满足国家治理需求，既有中国特色的多规合一体系。
为什么明确国空间的应有之意？反复强调，加上“国土”就强调主权，这是一个非常重要的关键点，否则说空间就特别像进了门到办公楼里面，一进门就挂了空间科学学院，那是研究外层空间的。这是国家形成这一套逻辑结构过程中国家治理背后形成的着力点和发力点。
多审合一也是统一国扩建用途管制是国土空间治理现代化的重要着力点。统一国土空间用途管制与多规合一、多审合一的关系紧密。从现实来看，陆海是有别的，空间管理基本上形成了这样一套逻辑，批发和零售。把一大片地给你，有的规划管零售，再编一个规划切成小的，这是陆地建设空间的管理。第二个是陆地非建设空间的管理，单独的各个部门里面今后也要拢在一起。另一个海域，在沿海地区海岸线的修葺成了很头疼的事情，进到海里属于国有，进到陆地属于私有。海洋规划体系以往形成的内在逻辑跟城乡规划的总规详规不一样。借鉴土地利用总体规划，各地的实践基本形成了省这一级编规划，地级市也编规划，现在很多海洋主体区划是没有编的，这里面也有一个探索和摸索的过程。
多审合一的改革动向目前还是放管服的角度思考问题，重点做了几个事。一是规划闲置和用预审合在一起，用来解决闲置问题。省以下已批的建设用地，预审农地转用报批，管理的权利可在中央。二是合并建设用地规划许可和用地批准，用地批准主要针对用地，这个体系合并在一起形成建设用地规划的许可。由此可以看到，目前多审合一的动作来说，重点还是在解决跟建设空间有关的事情。也就是说建设空间建与非建，建设空间是最关注的地方。非建设空间对建设空间的影响可以理解为反制作用，当到建设空间去安排，基本农田、生态保护红线得避开，否则建设空间就落不了地。
多规合一与多审合一相互关系的内在逻辑是区域要素统筹，国家主权和主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，其中包括陆地、陆上水域、领海、领空等。国土空间既是人类生产活动的场所，又是各类自然资源要素与生态环境的载体，具有两重性。
多规合一与多审合一相互关系的内在逻辑是两级土地发展权。我国土地发展权体系特征是单一制国家下中央统一领导、地方分级管理的两级体系。两级土地发展权统一归口管理是未来国土空间用途管制制度的改革方向。
03
最后，是关于迈向全域全要素多层级空间规划实施体系的几点展望
第一，把握落实、联动、协调三大协调。当前，我们所做工作需要体现和落实中央精神和国家意志，构建统一的国土空间规划体系，简单来说就是“一个基础、一个体系，一套分类”；联动构建国土空间用途管制和国土空间规划体系、资源总量管理和全面约束制度，其中包括“开发保护联动”、“管制对象联动”、“管控指标联动”;协调、妥善处理国土空间用途管制左右上下的关系，加强国土空间规划和发展规划的协调，加强上下协同，上位规划强调“责任”，下位规划强调“权益”，坚持下位规划服从上位规划，同级规划统筹协调，形成规划合力。
第二，探索自然生态空间用途管制改革。党的十九大报告提出“统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度”，用途管制开始迈向“山水林田湖草”生命共同体的系统管控。这就要求我们按照生态系统整体保护的思想，探索自然生态空间整体约束的路径。
第三，建立各负其责的规划分层传导体系。建立“五级三类”规划体系，上位规划强化自上而下的责任约束，下位规划体现自下而上的权益维护。国家级层面体现空间政策转向，省级层面注重协调性，明确空间格局，市、县级层面注重结构引起的底线管控，乡镇级层面侧重于具体实施。
第四，探索完善海洋国土空间用途管制体系。海洋的问题接触得少，就更加需要建立对于海域空间建设和非建设空间利用发展流程的认知。对于海域空间的发展利用，我们需要以用海预审作为载体使用许可，海域使用权证作为载体产权许可，最终才能获得包括建设工程许可证、采矿许可证、水域滩涂养殖许可证、捕捞许可证在内的产品生产许可。
总体来看，统一国土空间管制离不开多规合一、多审合一，还需多方监督，这“三个多”合在一起将会是未来大的方向走势。
注：以上仅代表个人和团队的观点。