黄征学：把握好省级国土空间规划的五大要点

导读

《省级国土空间规划编制指南》(试行)于2020年1月17日发布实施。为更好地落实文件，指导全国各类省级、区域性国土空间规划实践，助推相关规划改革工作，强化新时期国土空间规划理论研究，特开辟“省级国土空间规划大家谈”专栏，诚邀专家学者献智献策。

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作者 | 黄征学

国家发展和改革委员会区域发展战略研究中心   

省级国土空间规划在国家五级国土空间规划体系中具有承上启下的作用，是推进省级空间治理体系和治理能力现代化的重要抓手。深刻理解《省级国土空间规划编制指南》（试行）（以下简称《指南》）的精神，把握好省级国土空间规划编制的要点，编制能用、好用、管用的规划，对健全规划传导机制、提高规划协调效率、提升规划融合程度等方面都具有重要意义。

一

“三底”是省级国土空间规划的重要基础

“底数”、“底线”、“底图”是开展国土空间规划的基础，在省级国土空间规划中尤为重要。特别是在自然资源实行省级以下垂直管理后，省级政府在自然资源管理中的权责越来越重。

摸清“底数”，明确权属关系，是强化自然资源管理的重要基础，是划定三条控制线、开展“双评价”的基石，也是实施国土空间用途管制的重要依据。《指南》要求以第三次国土调查数据为基础，结合基础测绘和地理国情监测成果，综合人口、经济、社会、文化、基础设施等方面的数据深化相关专题的研究。

“底线”是维护生态安全、粮食安全的重要手段，是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。省级政府在“底线”划定中扮演重要角色。根据中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，国家要明确三条控制线划定和管控原则及技术方法，省级确定本行政区内三条控制线总体格局和重点区域并提出下一级划定任务，市县具体划定三条控制线。

“底图”是规划成果图、基础分析图、评价分析图的基础，《指南》对图件基本要求、图件要素、图示说明都做了明确要求，统一规范了国土空间规划图件的内容和形式。

二

格局是省级国土空间规划的重点内容

省级国土空间规划是省域范围内国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲。《指南》落实主体功能区战略要求，明确要研究生态格局、农业格局、城镇格局、网络化格局。各省区市要在落实和完善“两屏三带”生态安全战略格局、“七区二十三带”农业战略格局和“二横三纵”城镇化战略格局等的基础上，按照国家构建高质量发展动力系统的要求，增强中心城市和城市群的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。顺应区域经济发展“分化”和“极化”并存的态势，坚持宜工则工、宜商则商、宜农则农、宜林则林、宜牧则牧的原则，谋划省级国土空间开发保护格局，加快打造高质量发展的动力源，积极培育高质量发展新的增长极，推动特别振兴区的高质量发展。同时，从维护资源安全和文化安全的角度，明确战略性矿产保障区和自然历史文化资源保护、开发、利用格局。此外，还要研究基础设施、防灾减灾、生态修复和国土综合整治等领域的格局。

三

协调是省级国土空间规划的本质特征

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号）明确指出“省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性”。省级国土空间规划要强化全国国土空间规划开发保护格局在省域范围的落实，特别是要明确三条控制线在省域范围内的形态和规模，指导三条控制线在市县落地。进一步把各类指标分解到市县，明确推进措施，强化自上而下的空间管控和指标管控。明确各市县主体功能，强化对不同主体功能市县国土空间规划差异化指导。同时，协调好省级发展规划和国土空间规划的关系，为发展规划确定的重大生产力布局、重大工程、重大项目提供空间保障。《指南》明确指出“结合发展规划确定的“十四五”规划重点任务，明确近期规划安排”。此外，为保证京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化及黄河流域生态环境保护和高质量发展等重大国家战略落地，以及为维护生态格局的完整性和环境协同共治，也要强化省际之间国土空间规划的协调。即便是省级内部，也需要强化各类空间之间或流域上下游、重点生态功能区的协调。

四

融合是省级国土空间规划的基本要求

每个层级的国土空间规划都有融合的要求，但由于主体功能区规划和国土规划只有国家和省两级，省级国土空间规划需要融合的内容更多。特别是主体功能区规划中的战略格局和政策体系将融合到省级国土空间规划中。《指南》明确要求以主体功能分区为基础，“完善和细化省级主体功能区，按照主体功能定位划分政策单元，确定协调引导要求，明确管控导向。”在主体功能分区方面，《指南》在继承省级主体功能区规划中城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区等三大类的基础上，结合最新的形势，要求编制自然保护地目录、战略性矿产保障区目录和特别振兴区目录。为弥补省级主体功能区规划的规划范围不包括海洋、生态保护修复等内容的缺陷，省级国土空间规划要把海洋主体功能区规划、国土规划中有关涉海以及生态保护修复的内容融合进来。同时，为增强国土空间规划的落地性和可操作性，借鉴土地利用规划中“分区+指标”的管控体系，分别按照生态保护类、农业发展类、区域建设类等类别设立约束性指标和预期性指标，增强国土空间规划从上到下的管控力度。此外，借鉴城乡规划的内容，在省级国土空间规划中加强对城镇化、中心城市、都市圈、城市群、城乡融合等方面内容的研究。除几大空间性规划内容、技术、政策、法规、审批等方面的融合外，省级国土空间规划在落实国家安全战略、区域协调发展战略、国内重大区域发展战略和主体功能区战略等方面都要发挥重要作用，相关内容也要融合进省级国土空间规划。

五

实施是省级国土空间规划的根本保障

一分部署，九分落实。相比市县政府，省级政府在实施国土空间规划时有更多可用的政策工具和管控手段。《指南》要求省级国土空间规划嵌入主体功能区政策体系，深化财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化等9方面的政策及差异化绩效考核研究，不断完善生态产品价值实现机制，建立健全自然资源调查监测、资源资产管理、有偿使用、用途管制、生态修复等方面的保障机制及政策措施。鉴于省级政府在自然资源管理中要发挥更重要作用、承担更多权责，因此，需要强化信息归集、管理和应用，搭建国土空间基础信息平台，汇聚市县基础数据和规划数据，建立目标、指标、坐标三标联动体系，加强对市县国土空间规划日常实施的监督管理和指导。同时，为妥善处理好规划的确定性和空间发展不确定性的关系，建立规划监测评估预警机制，完善资源环境承载力评价预警机制，对主要目标、空间布局、重大工程、重大项目以及市县对省级国土空间规划落实情况开展评估。

总体而言，《指南》的颁布对编制省级国土空间规划具有重要的指导作用。但《指南》的实施还需要进一步理清以下几个问题：

一是省级国土空间规划中城镇空间、农业空间和生态空间如何与主体功能分区中的城市化发展区、农产品主产区、重点生态功能区以及省级自然保护地、战略性矿产保障区、特别振兴区等重点区域目录衔接；

二是沿海省份在推进陆海统筹发展中如何协调好陆地主体功能分区和海洋主体功能分区的关系；

三是以市县等行政区为基本单元建立的主体功能区政策体系如何更好融入到以自然地理环境为基础编制的国土空间规划体系中；

四是省级相对宏观的国土空间规划如何与相对微观的土地用途管制和要素用途管制衔接。

END