疫情下国土空间规划的几点思考
本文作者
肖金华 福建省国土资源勘测规划院 院长
年初开始，新型冠状病毒肺炎疫情迅速向全国蔓延，多个省区市先后启动了突发公共卫生事件一级响应，世界卫生组织宣布新型冠状病毒肺炎疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”。武汉封城，湖北各城市紧急隔离，全国各城市、各农村隔离，一时间全国上下齐心抗击新冠疫情。疫情对国家的公共卫生体系提出巨大考验的同时，更凸显了国土空间规划在管理中应对突发事件的重要性，对国土空间规划提出新挑战和新要求。
1. 落实“以人为本”的规划理念
新时期，我国的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。公共安全关系到每个人的切身利益和生活质量。除类似于本次新冠肺炎疫情的公共卫生事件外，突发公共事件还涉及自然灾害、事故灾难和社会安全事件等方面。国土空间规划应坚持“以人为本”的规划理念，高度重视并加强各类公共安全应急体系的建设。在国土空间规划布局中，要统筹考虑各类应急设施和场所，将应急医疗设施纳入国土空间规划编制内容，并预留足够的空间和设施接入条件，避免在疫情发生时被动选址而对城市发展造成负面影响。统筹保障用地指标，要按照刚弹结合和平战结合的思路统筹进行公共服务和设施配置的布局和建设，预留“应急”医疗设施国土空间，特别是医疗卫生设施、药品和医疗器械生产等疫情防控建设用地和运动休闲空间，为更新改造和功能置换留足余地。
2. 规划应具有前瞻性和危机意识，为城市预留处理紧急公共卫生事件的空间
目前现有的规划体系主要集中在围绕城市的发展探讨功能、空间、交通、形态等，对未知风险的灾害防控和应急响应能力明显不足，现有应急防灾规划在宏观把控总体有效但是细节规范不完善、具体实施难到位等问题。尤其是城市医疗卫生布局专项规划重点关注在医疗资源总量发展、服务体系建设等，强调布局的均等化，对应对突发公共安全事件缺乏有效的应急预案，需要通过规划干预，建立集中和分散相结合的城市重大公共卫生事件防控系统，即集中高水平医疗资源和均匀布置基层社区医院，建设与公众需求相匹配的医疗服务体系。同时应将健康理念加入规划，优化城镇空间格局，综合考虑建筑密度、自然植被、城市道路的通达性等因素，集聚与分散相结合，合理布局生产区、生活区，促进产城融合、职住平衡。在生产区、生活区之间加强城市通风廊道、生态隔离带等规划和建设。以大数据技术为手段，积极布设分布合理、可持续发展的“健康”城市。目前城市规划中已经践行生态文明理念，在控制土地存量方面做出很多努力，很好地控制建设用地规模，但在重大基础设施用地与战略性预留用地方面明显没有足够的前瞻性认识，这就提醒着城市管理者如何展现智慧规划建立集约高效、灵活有序的城市空间，又能保障应急突发事件所需用地、空间的有效供给，如果火神山和雷神山医院不是临时动工建设，而是规划预留的用地，在应对此次疫情应该会更加迅速、游刃有余。未来还有一个城市规划必须要做的，因为人工智能、物联网技术的兴起和迅猛发展，现在就应该在城市规划中给人工智能、物联网留有足够的后续空间，比如：无人机、无人车的活动空间范围；城市的监测和预警系统预留的空间；还有很多我们不知道的应用领域，这都需要我们做好空间规划预留，因为城市数字化成为趋势，如果没有足够的预留空间，城市后续的进一步规划建设也难以开展。
3. 规划要因地制宜均衡地区差异和城乡差异
此次疫情，反映了当前国土空间规划格局的地区差异和城乡差异尤为明显，总体上发达地区城市的规划格局相对更加完善，而城市对比农村一般也是如此，跟疫情直接相关的医疗资源、医护力量等的差异显著，虽然大城市规划格局较为完善，但是中心化城市发展模式的人口集中特点产生的隐患也很大，在发生重大疫情时原有的医疗资源也无法满足，众所周知武汉的医疗水平在全国属于前列，仍然高度紧张需要其他地区援助。往往发达的城市对于人才更有吸引力，因为大城市具有更好的就业环境、医疗条件、教育资源等，大城市对周边城市的虹吸作用会更加导致地区发展差异进一步加剧，人口在大城市会越来越集中。如果疫情发生在香港或新加坡，由于人口过度集中，爆发起来的严重局面可能更难以想象，因此大城市去中心化，多中心共存成为趋势。这样的疫情来了，不至于人们过多汇集中心，同时带来一个中心的交通、教育、医疗、土地、物流等等众多问题，多中心可以更好地避免这个问题，所以应当因地制宜根据地区的优势、特色规划城市的产业集群，做好国土空间规划，带动各城市均衡发展，提升各城市的医疗服务水平以预防和应对流感病毒乃至未知流行性疾病的疫情爆发。当前，乡村地区村各项基础设施、教育、医疗得到一定发展，但是与城市还存在明显的差距，尤其是医疗水平，而农村在传统的春节期间更容易引起聚集性的爆发，如果此次疫情期间没有采取紧急的病毒知识普及和隔离措施，必将导致严重的后果，我们应当在医疗资源方面往乡村地区倾斜，使其具有一定的医疗能力应对突如其来的病毒疫情，也不需要出现感染只能往城里医院跑，加剧感染患者的集中聚集，使得城市医疗资源更加紧张，不利于疫情的防控。在空间规划体系的构建中应将城市和乡村作为有机整体统筹谋划，进一步推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化，以提升乡村医疗服务的总体水平。
4. 严格用途管制，保护生态环境
不仅新冠病毒疫情警示我们要严格用途管制，保护生态环境，而且长江鱼类种群下降、品种减少、天然捕捞量降低、澳大利亚火灾、印度和巴基斯坦的蝗虫灾害等现象也让我们看到保护生态环境迫在眉睫。严格各类用地尤其是生态空间用途管制，保护生态环境，是切断病毒传播污染的重要途径之一，也是人与自然和谐共处的必然要求。优化自然生态空间布局。实行最严格的生态环境保护制度，划定生态保护红线，将水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等生态功能重要区域，以及生态环境敏感脆弱区域纳入生态保护红线，强化生态空间保护，维护生态安全。注重保护人居生态环境。严推动形成绿色发展方式，严格控制污染型项目准入。编制生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入清单，建立生态环境分区管控体系。加快城市绿地生态系统建设，推进城市生态修复，开展公园绿地建设和居住区绿化，建设绿心、绿楔、绿带、绿廊等结构性绿地，建设绿道网络和生态景观廊道，形成有利于改善城市生态环境质量的生态缓冲地带。改善农村区域人居生态环境。加强农业面源污染防治，加大种养业特别是规模化畜禽养殖污染防治力度。保持饮用水源和土壤质量安全。大力推广测土配方施肥技术，防止土壤污染。重视农村垃圾治理、污水处理以及改厕等，改善农村居民生活环境。
5. 结语
这次疫情是一次大考，是对现代治理体系和治理能力的一次检验。国土空间规划是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。必须坚持以人民为中心，充分考虑这次疫情给我们带来的警示与经验教训，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，加快形成绿色生产方式和生活方式，推进生态文明、建设美丽中国。
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