新冠肺炎疫情爆发下对我国空间规划编制的思考

 本文作者  

孔祥斌  中国农业大学土地科学与技术学院  教授

新冠肺炎突然武汉爆发，并迅速扩散，尽管目前国内得到了有效的控制，但是在全球范围还在蔓延。这种公共安全事件的突然性、强传染性和快速传播性，不仅严重威胁了我国人民的生命健康，还对中国未来的全球化战略、对外贸易等产生了难以估量的影响。因此，需要进行这种重大突发事件对我国的粮食安全态势、生态空间格局、城市化发展模式和城乡关系进行系统评价，对我国正在编制的国土空间规划编制的战略定位、战略目标、战略部署等重新进行定位。

第一、对耕地总量控制和布局安排不仅要有底线思维，还应增加应对多重风险下的极限思维。

       我国新冠疫情的刚刚爆发，以美国为首的国家就迅速采取了断航等政策，到目前为止，已经多个国家先后实行了航空、陆运和海运进出口控制政策。这种趋势如何发展，已经不单单取决于我国的疫情的控制，更是受到全球疫情控制的影响。不仅国外如此，为了控制疫情，国内区域之间也迅速采取的限制政策。这表明我们在全球化发展道路上，注定不会一帆风顺，在危机来临的时候，全球各国和区域都会主动采取自动保护的措施，我们依赖的全球贸易随时都可能中断。从全球范围来看，传播疾病的爆发只是我们面对未来世界变化的一种不确定性而已，这种不确定性还包括气候变化、极端气候灾害、经济停滞、贸易封锁、局部战争、其他疾病、动物瘟疫和病虫害等多方面。比如进入到二十一世纪以来的全球气候变暖、极端气候频繁、冻土消失、冰川消融、森林大火。2019年，中国出现的非洲猪瘟、巴西的亚马逊森林大火、澳洲的森林大火、伊朗和美国的冲突，以及进入到2020年刚开始的中国新冠病毒、美国的流感、非洲的蝗虫肆孽等，这些全球变化虽然发生具有区域性和局部性，但是其影响却具有突发性、全球性、摧毁性和长期性。而世界各个国家在应对突发事件过程之中，可能会采取隔离、封锁、禁运等方面的应对策略。在全球不确定变化面前，往往是自然灾难与人为因素叠加，甚至是多种疫情叠加在一起，这种多重威胁叠加会对一个国家和区域经济发展和国土安全产生强大的破坏力、杀伤力和冲击力，甚至产生毁灭性。这就提醒我们，全球性灾难甚至灾难叠加是难以预测和把握的。

       这种难以预测和把握的突发事件，就要求我们在空间规划编制过程中不仅要底线思维，还应该建立极限思维。我们编制国土空间规划一定要增加确定性目标，最大限度降低不确定性风险。中国是14亿人口的大国，粮食安全始终是中国人的头等大事。习总书记一直在强调我们在粮食安全上不能有任何闪失，要像保护大熊猫一样保护耕地。国土空间规划编制要坚持底线思维，首先就要保障中国的粮食安全确定性目标，以应对全球气候变化、极端气候灾害、瘟疫流行、病虫害爆发导致的全球粮食突然减产和断崖式的下跌以及引发连锁反应比如全球贸易封锁等。因此，我们对耕地资源安全的认识，不仅要有底线思维，还应有应对灾难叠加下的极限思维。因此，在国家层面进行国土空间规划编制过程中，就应该按照应保尽保的原则，最大限度的保护耕地数量、坚守耕地红线。

      在测算全国耕地保护量过程中，要对粮食需求量、粮食单产测算两个方面要有极限思维。第一对于粮食单产而言，不应对现在的耕地粮食单产进行过高估计。从我们目前的研究来看，我国耕地重心北移加剧，北方粮食单产不断增加，支撑了我国连续10年的6亿吨产量水平。但是，在产量连续增加的背后，是北方地下水不断下降并扩大的事实。所以，目前的粮食单产测算，必须要考虑水土可持续利用下的产量，而不是现在高强度利用下的超负荷下的产量。此外，在粮食单产的测算中，还应充分考虑气候极端变化、病虫害爆发等极端情况下对粮食的减产以及各种灾害叠加的极端影响。第二对于粮食需求来讲，对粮食的需求不能低估。既要测算水土资源可持续生产的口粮绝对安全的需求，又要考虑人民对美好生活的要求下农产品品质提高的需求，还要考虑保障我国饲料用粮和工业用粮不断增加的事实。因此，对我国的耕地保有量的测算，应该从乐观、保守、极端灾害下等不同情景下进行测算，还应评估我国每年进口近亿吨粮食的风险及其耕地需求量，并最终慎重的确定国家层面的耕地资源保有量。

       不仅要对耕地保有量进行科学分析和确定，还要对我国耕地资源现状要进行科学分析。应该充分依据第三次国土资源调查数据，精准分析我国耕地资源的数量、分布、质量和生态特征，特别是分析耕地占用生态空间数量以及工程性可恢复和可恢复性耕地规模，还要分析稳定耕地资源面临水蚀、风蚀、盐渍化以及污染方面的风险，基于耕地资源的适宜性、集中性、连片性、限制性、污染性等特征，对耕地资源进行分区、分类和分级，确定优质耕地、污染耕地、侵蚀耕地、地下水超采区耕地、补充耕地以及各种限制因素的耕地资源数量和分布特征，为科学确定划定耕地红线、优化15.46亿亩永久基本农田空间布局、圈定10亿亩高标准农田空间布局和实施土地综合整治提供精准的数据支撑。还应该依据三调成果，科学分析我国后备耕地资源潜力，特别是分析工矿废弃地复垦为耕地的数量潜力以及质量和生态状况，综合判断适宜复垦的总量、分布以及质量和生态状况，在国家层面上，为科学确定占补平衡能够补充的耕地数量提供准确的数据支撑。

       因此，对于关系到粮食安全的耕地资源，在国土空间规划总量保护和空间布局安排上不仅要有底线思维，更要有各种灾害叠加下的极端思维，最大限度的保护耕地，特别是优质耕地资源，科学确定耕地保有量、永久基本农田总量、高标准农田建设布局以及补充耕地后备资源总量。

第二、要辩证分析耕地红线和生态红线的关系，避免大规模的退耕

       生态安全也是重要的国家安全保障，因此，在本轮规划中，提出了两条红线，一条是更耕地红线，一条是生态红线。在国土空间规划编制过程中，对于耕地红线和生态红线的关系问题，一定要以尊重历史，面对现实为原则，从中国人地关系的现实出发，科学认识耕地的生产、生态和社会保障功能属性，对于我国山区的退耕一定要慎重，不能盲目进行大规模的生态退耕。第一、山区耕地具有更好的生态功能。从人民对美好生活的需求来讲，人民对优质、无公害的农产品更加情有独钟，而山区的耕地资源由于远离城市和工业用地，并且具有独特的小气候资源特点，可以成为绿色、无公害的生产基地，尽管在粮食产量上不占优势，但是具有高生产价值。第二、山区耕地具有更好的应对自然灾害的功能。从山区的耕地资源来看，还具有更重要的特点，分散的耕地资源可以有效的应对气候极端变化以及自然灾害的影响，具有重要的避险功能。第三、我国有丰富的山区人地协调利用耕地资源的文化传统。在我国的西南山区，人类在长期的生存实践中，已经形成了以龙胜梯田和哈尼梯田为代表的山地资源人地协调的利用模式。因此，在国土空间编制过程中，要科学确定耕地红线和生态红线的关系，不能盲目的实行大规模的退耕。如果盲目的进行大规模退耕，不仅会严重影响当地农民的粮食保障，影响乡村振兴，也会因耕地资源减少，威胁我国的耕地资源安全。

第三、要科学确定城市规模，合理划定城市增长边界

       经过40年的快速城市化，我国的城市化率已经达到百分之六十多。基于我国特有的税收、财政投资体系特征，可以将我国的城市化可以分为人的城市化和地的城市化，已有的研究表明我国地的城市化已经远远超过了人的城市化进程。因此，从地的城市化来看，目前的城市规模能够满足我国未来更多的人口进城的需求。从我国高质量发展和新型城市化的要求来看，目前的存量建设用地资源能够保障我国未来城市化和工业化的要求。因此，对于建设用地而言，一定要从挖掘存量、优化布局入手。从国土空间规划编制来讲，未来的建设用地空间安排应该以优化存量空间布局为主，新增为副。

       从全球的经济竞争力来看，经济增长的动力引擎主要分布在大城市，比如日本的东京、韩国的首尔、美国的纽约等大城市和中心城市。我们的竞争力城市也是如此，即我国经济增长极应该是在长三角、珠三角、京津冀、成渝都市圈和中心城市，因此国家也提出要增加中心城市和都市群的人口承载能力。要形成以这些区域为经济增长的动力引擎，其他区域在粮食安全、生态安全和边疆稳定方面作出贡献的高质量发展格局。从形成区域协同推进高质量发展格局的角度来看，在建设用地规划安排方面，要优先安排这些大城市以及都市群的建设用地需求，但需要合理划定城市增长边界，最大限度减少对优质耕地资源的占用。

第四、要增加大城市公共空间用地规模，提升城市应对灾害和公共危机的能力

       大城市无疑是区域经济发展的中心，是提升国际竞争力的核心，是推动经济发展的火车头。正因为如此，中国在加速推动以大城市和都市圈为核心竞争力的建设，并且通过高铁，将大城市与中小城市连接在一起。高铁、高速和航空等快捷的交通方式，将中国连成一个超级巨大的经济发展的“空间网络”。中国的经济走上了依托特大城市为基础的规模化、网络化、信息化经济运行轨道，这个运行轨道又通过中国实施的乡村振兴计划，将中国的城市和乡村快速的连接起来，从而使中国编制成为一个高效、快速、便捷的超级空间网络，这个超级空间网络不仅可以加速人流、物流、信息流的流动，并推动经济的快速发展。但是，也要看到这种快速网络化也能加速传染病的传播，增加了突发事件的管控难度。因此，这种超级网络系统在增加城市经济发展带动的同时，也增加了大城市在抵御自然灾害、疾病控制、战争等方面的脆弱性。武汉疫情之所以能快速的传播，其中一个重要原因就是大城市人口密集高、高楼林立、公共开敞空间少，空气通风条件差，增加了病毒在空气中的存活时间，导致了病毒的传染途径增多、传染速度加快，进而增加了对疫情的防控难度。所以，从公共安全角度来讲，必须要提升城市安全和韧性，增加大城市公共空间用地规模，提升城市抵御自然灾害和公共危机的应对能力。

第五、应该充分保障乡村振兴的用地需求

       改革开放40年的发展，无论是原来的土地利用总体规划还是城市规划，以及目前正在开展的空间规划编制中，我们的编制思路都是基于效率优先的原则，优先保障城市用地需求，而基本忽略农村建设用地需求，并且通过城乡挂钩政策，消灭了很多的村庄。但是，从这次新冠病毒的突发性、传播性和影响性来看，病毒更容易在人口密度大的城市进行传播，而人口密度低的农村则相对传播较慢。所以，从应对突发事件和不确定性角度出发，在这次国土空间规划编制过程中，要充分落实国家提出的乡村振兴的战略。国家的乡村振兴战略，从本质来讲，就是提升我国应对全球化过程中不确定性风险的最好的战略安排和部署，乡村振兴不仅有利于提升国家的粮食安全、生态安全和社会稳定保障能力，更能应对全球经济发展的波动性和风险性。因此，在本轮国土空间规划编制过程中，要满足乡村用地需求，特别是对乡村基础设施和人居环境和教育设施改善用地要求，要增加乡村产业发展的用地指标。通过满足乡村振兴发展用地的需求，激活乡村产业发展的活力，提高乡村宜居度，加快乡村振兴步伐，实现城乡共荣和谐发展，以应对全球化过程中出现的各种挑战和危机。

        本轮国土空间规划编制期间，是我国全面建设成小康建设的关键时期、全面脱困的攻坚期，是我国生态文明建设期，也是我国改革的攻坚期和爬坡期，更是实现国家治理现代化的转型期。这次新冠肺炎的突然爆发与我国经济下行、中美贸易战、全球极端气候的多重叠加，增加了我国未来经济发展面临的风险和不确定性。作为肩负提升国家竞争力，推动高质量发展和保障国家粮食安全、生态安全的国土空间规划编制来讲，必须从这次新冠肺炎突出公共事件中汲取教训，在国土空间规划编制中不仅要落实底线战略思维，更要有极限思维，通过国土空间规划编制，提高国土安全的预期性目标，最大限度降低全球化过程中不确定性风险。

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