城市体检评估成果交流：石嘴山篇 ——资源型城市转型监测评估
导读
为贯彻落实党中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的重大部署，加快建立“一年一体检、五年一评估”的国土空间规划体检评估制度，2019年7月18日，自然资源部办公厅印发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》，部署各地按照目标导向、问题导向和操作导向开展国土空间规划体检评估工作。自然资源部国土空间规划局从各城市体检评估成果中选出一批工作扎实、创新突出、特色明显的报告予以刊载，供各地交流参考。
开展城市体检评估既是发现国土空间治理问题的有效途径，又是推进国土空间治理能力现代化的重要抓手。石嘴山市是宁蒙交界的桥头堡、宁夏工业的发源地，历史上有“塞上煤城”之称，近年来石嘴山市坚定不移推进产业转型升级，大力培育发展新产业新业态新模式，互联网城市建设获得李克强总理批示肯定；公立医院综合改革，加快新旧动能转换、打造资源型城市转型示范区，得到国务院通报表扬。为支撑国土空间规划编制、保障资源型城市转型深化，石嘴山市以《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》为指导，将传统工矿城市转型分析贯穿于体检评估指标监测、问题剖析、对策建议的全过程，并重点关注产业发展、生态治理、产城融合三个方面。
转型关注之一
产业发展
转型成效
产业结构调整显著。涉煤产业比重不断下降,2018年主导资源采掘业总产值占4.1%，同比下降2.9个百分点，知识密集型产业增加值增长9.8%，新材料、先进装备制造等产业增加值比重达到23%。
创新能力持续提升。拥有高新技术企业55家、科技小巨人企业17家、科技型中小企业151家，分别占全区的 22.9%、21.5%、17.3%。建成自治区级及以上各类创新平台74个，科技孵化器、众创空间等创新创业载体25个，组建自治区级科技创新（柔性引进）团队19个，以“创业苗圃+加速器”模式规划建设了58.8万平方米科技孵化器，并成功创建为国家级科技企业孵化器、国家级创新创业示范基地。2014-2018年全市有效发明专利拥有量从134件增长至416件。
产业消耗不断降低。每万元GDP能耗、水耗逐年降低，其中规上工业万元增加值能耗下降17.2%，降幅居全区第一。截止目前，全市共整治完成“散乱污”企业425家，累计处置完成“僵尸企业”211户，盘活闲置低效土地9743亩，处置工作取得了初步成效”。
图1 石嘴山国家级高新技术产业开发区
图2 石嘴山国家级经济技术开发区
图3 石嘴山市e+青年电子商务创业孵化园
图4 石嘴山市大学生创业
孵化园
问题与建议
石嘴山市人均占有水资源量仅为214立方米/人·年，是全国平均水平的1/10、全区平均水平的1/3，而产业结构中占比较大的火电、化工等均为高耗水产业。通过筛选位于中西部相近省份、规模可比的10个资源枯竭型城市进行对标分析，石嘴山每万元GDP水耗虽然趋势下降，但仍高于大部分对标城市。建议实行最严格的水资源管理制度，加快推进节水技术改造，组织开展节水型企业和节水型工业园区建设。石嘴山国土空间规划应坚持以水定产、以水定城，体现水资源的刚性约束。
图5 石嘴山市2014-2018每万元GDP水耗变化图
（单位：立方米/万元）
图6 石嘴山市每万元GDP水耗与中西部
其他资源枯竭型城市对比图（单位：立方米/万元）
创新投入和创新能力有待进一步加强。全市R&D投入占GDP的比重在全区仅次于银川市，但相比其他资源枯竭型城市仍显不足。石嘴山大多数规上企业仍处于产业链的低端，创新动能不足，2018年度，有研发投入的规上工业企业占比仅32.2%，投入强度达到5%以上的企业数量不足10%。研发机构及高等院校资源匮乏更是制约全市创新发展的短板，未形成科技创新服务产业。建议进一步加大全社会科研投入，扩大高等教育规模和质量，积极吸引一批新能源、新材料等方向的高等院校到石嘴山设立分校，扶持重点实验室、工程技术研发中心、专家服务基地等人才培养载体建设；鼓励宁夏理工学院、宁夏工业学校等院校毕业生在本地就业；推进园区科技创新中心建设。
图7 2018年石嘴山市R&D投入占GDP比重与自治区
其他地市对比图（单位：%）
图8 2018年石嘴山市R&D投入占GDP比重与中西部
其他资源枯竭型城市对比图（单位：%）
在石嘴山新旧动能转换、企业转型升级过程中遗留下来的旧厂房及其他建构筑物是城市宝贵的文化遗产。目前石嘴山共有工业旅游资源点48处，其中大武口洗煤厂、火车站候车室、石炭井矿区等27处列入了《石嘴山市工业遗产名录》，但大部分工业遗址长期缺乏维护，自然和人为损毁较为严重。应加强工业遗产保护和综合利用，与全域旅游开发、工业特色旅游、城市特色塑造相结合。
图9 石嘴山工业遗址实景
转型关注之二
生态治理
转型成效
矿山生态治理取得成效。贺兰山保护区内煤矿全部关闭，恢复治理矿山地质环境88平方千米，人工生态修复22平方千米、自然修复124平方千米。基本全面完成了历史遗留矿山地质环境、历史遗留毁损土地、历史遗留采矿区的恢复治理。“黑、脏、乱、差”的状况实现根本性好转。
随着工业企业规范化治理，工业源治理水平进一步提高，扬尘管控、清洁取暖、柴油车防治等工作持续推进，大气污染防治取得明显成效，全市优良天数比例为73%以上；PM10和PM2.5平均浓度相比2015年下降15.3%、12%。随着重点入黄排水沟综合整治、沙湖和星海湖综合治理等工程实施、城镇和园区污水处理厂建设与提标改造，黄河石嘴山出入境断面水质稳定达到Ⅲ类及以上。
城镇绿化水平明显改善。2013年石嘴山获国家森林城市称号，是西北第一家获此殊荣的城市。2018年全市建成区绿地率、绿化覆盖率分别达到36.36%、40.58%，人均公园绿地面积为23.15平方米/人。
图10 贺兰山生态修复
图11 大武口城区绿化
问题与建议
从广域视角来看，石嘴山生态环境与其地理区位密切相关。毛乌素、腾格里、乌兰布和沙漠三面环绕，导致春季沙尘天气频发；地处宁夏降雨量少、蒸发强的地区，水资源先天不足导致耕地质量不高、土地盐渍化和沙化等问题，沙湖等湖泊水源补给、活水循环不足，导致沙湖水质达到Ⅲ类难度较大。建议继续大力推进贺兰山生态修复治理，生态保护红线内现存工矿用地逐步迁出；持续实施沙湖、星海湖生态修复、黄河生态保护等项目，黄河沿岸生态红线内现存耕地全部迁出。
图12 石嘴山市辖区基本农田现状质量等级分类图
（大部分为中等地）
图13 石嘴山市辖区三线叠加分析图
（黄河沿岸存在生态保护红线与永久基本农田重叠）
除外部因素外，本地工矿发展也是导致环境问题的主要原因：第三、五排水沟由于沿线接纳了大量的污水处理厂尾水、渔业养殖废水、农村生活污水，污染负荷较大，水环境质量仍不稳定；粉煤灰、脱硫石膏等工业固体废物的持续增加，超过当前消纳能力。建议继续加大工业污废治理力度，采取更严厉的企业环保标准，加快发展循环工业，进行城区工业固废堆场的景观改造。
图14 石嘴山市辖区生态保护红线与现状建设用地
叠加分析图（贺兰山保护区有部分现状工矿用地）
城区绿地总量指标虽然较高，但主要分布在城区边缘或主干道沿线，建议结合居住用地完善社区公园和城市绿道系统，进一步提高公园绿地的景观品质和可游憩性。
图15 大武口区森林步行15分钟覆盖范围图
转型关注之三
产城融合
转型成效
石嘴山是计划经济时期兴建的工矿城市，历史上各组团随矿区散布，生产与生活混杂严重。近年来随着矿区关停，城区整合力度加大，基本完成外围矿区人口向城市的集中，如曾经10万人口的石炭井如今仅剩几百人，同时中心城区人口更加集聚，生活品质大为改善。
星海湖畔行政文化中心的建设，包括科技馆、博物馆、图书馆、文化艺术中心、政务服务中心等，展示了现代城市形象，提高了城市服务能级，促进了城市开发建设；星海湖南岸的宁夏理工学院和宁夏工业学校通过产学研一体化对石嘴山产业转型发展起到了推动作用。
图16 石嘴山文化艺术中心
图17 宁夏理工学院
问题与建议
城镇与园区的建设布局还需市域层面统筹。大武口城区与其东侧的平罗县城几乎形成同城格局，而平罗工业园区夹在大武口城区与平罗县城之间，不但影响两个城区的功能衔接，也影响了城区空气质量。因此建议石嘴山国土空间总体规划与平罗县国土空间总体规划同时编制、同台研讨、上下衔接、同步审批，预留两城之间的连接通道空间，重新考量平罗工业园区的规模和布局。
图18 大武口-平罗同城关系图
通过对土地历年变更库研究发现，2009-2013年间城市拓展较快，2014年至今城市发展大幅减缓，大武口城区近3年几乎没有新开发房地产项目；城镇常住人口增长缓慢。反映了曾经对城市发展速度预计过高，而在当下资源环境约束趋紧、企业转型艰难的情况下，转岗再就业矛盾凸显，部分产业人口逐渐向银川、内蒙、甘肃等省市转移流失。建议采取集约节约的发展模式，建设用地以存量优化为主，减少城镇建设用地增量供应，优先消解批而未供、征而未用等闲置土地；推进房地产去库存。
图19 大武口 2009-2018年城镇新批用地
城市公共服务设施方面，商业中心体系不完善，社区文化活动设施配套不足，现状养老设施难以满足未来人口老龄化趋势的需求。建议结合大武口城区行政文化中心和包银高铁石嘴山南站（拟建），建设城区级商圈，根据市民文化活动需求和人口年龄结构发展趋势进一步完善公共服务设施配置，提升城市宜居水平。
图20 大武口城区中小学服务范围分析图
图21 大武口城区社区卫生医疗设施服务范围分析图
表1 大武口城区设施配套调查统计表
本文由石嘴山市自然资源局供稿，特此感谢！