城市体检评估成果交流：洛阳专篇 “——古今辉映、诗和远方”历史文化特色城市监测评估

导读

为贯彻落实党中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的重大部署，加快建立“一年一体检、五年一评估”的国土空间规划体检评估制度，2019年7月18日，自然资源部办公厅印发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》，部署各地按照目标导向、问题导向和操作导向开展国土空间规划体检评估工作。自然资源部国土空间规划局从各城市体检评估成果中选出一批工作扎实、创新突出、特色明显的报告予以刊载，供各地交流参考。

洛阳位于河南西部、黄河中游，因地处洛河之阳而得名，是国务院首批公布的历史文化名城和著名古都，省域副中心城市，也是中部地区重要的工业城市。截至2019年末，辖1市8县6区，2个国家级开发区、2个省级开发区、18个省级产业集聚区。总面积1.52万平方公里，其中市区面积803平方公里；总人口717.02万，其中市区人口230.95万，常住人口城镇化率59.1%。

城市体检评估是落实党中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的重要举措。洛阳市作为华夏文明的发祥地之一、汉魏及隋唐丝绸之路的东方起点，深刻领会习近平总书记关于坚定文化自信、传承中国精神的重大要求，深入贯彻学习习近平总书记视察河南时的重要讲话精神，积极推进黄河流域生态保护和高质量发展战略。洛阳市将历史文化保护贯穿于自然资源部部署开展的国土空间规划城市体检评估全过程，探索形成“嵌入国土空间-对接生态景观-引领城市品质”的逻辑体系，通过深层次、全方位的评估与预控，以城市“底色”为蓝图塑造城市“气质”，努力打造国土空间规划编制的“洛阳模式”。

工作创新

聚焦定位

探索“历史文化嵌入国土空间”的洛阳模式

本次评估严格落实国家、省级层面的战略要求及管控要素，积极贯彻新时代国土空间规划重构的新理念、新要求，同时对标此次国土空间规划中的洛阳城市定位——“国际交往名城”、“黄河文化中枢”、“中原新兴引擎”、“宜居典范城市”，从历史文化及生态资源本底——空间分布——社会功能三个维度，构建多层次、全覆盖、更完善的历史文化名城保护体系，以实现国土空间利用与历史文化保护的协同发展。

图1 历史文化名城保护嵌入洛阳市国土空间规划

图2 历史文化名城保护体系

图3 洛阳市历史文化特色城市监测技术路线

特色引领

建立“文化遗产耦合自然景观”的对接架构

理清洛阳市历史文化遗产与自然资源主体相互依存的典型特征，黄河、邙山等山水林田湖草自然资源具有生态服务功能与历史文化载体的复合型特征，基于此构建文化遗产与生态资源的对接框架，全面支撑历史文化遗产本底调查与评价的实施。

图4 洛阳黄河小浪底风景旅游区

图5 龙门石窟与伊河山水相依

综合评估

统筹“3整合+3研判”的工作步骤

“3整合”：首先，对各级各类相关规划进行整合，形成实施评估对象；其次，整合旅游、文物保护、市政建设等多方用地需求，获取现实的用地问题与一手资料；最后，集成多源数据获取文化名城体检指标监测值。“3研判”：首先，实施现状与规划指标的横向差异性分析；其次，从时间序列上纵向对发展趋势进行研判；最后，在空间不同尺度上将各项指标与国家级、省级以及其他地级市进行对比分析。

多方互动

集成“传统调查+智慧规划”的技术方法

基于“三调”初步成果，以地理国情普查数据、调查和统计数据等为补充形成常规数据集合，同时坚持问需于民、问计于民，到社区、景点、场馆等地开展问卷调查，提升评估过程的社会参与度；采用“GIS+大数据应用”的方法，通过POI数据对洛阳市的旅游资源分布、景点景区、传统村落以及相关的城区医疗卫生、中小学、体育、消防等设施进行高效识别，通过网络爬虫技术分析洛阳市旅游景点之间的空间联系，充分呈现洛阳在信息共享时代的具体特征。

实施成效

资源本底

1.历史文化地位凸显

洛阳是华夏文明孕育的核心区，曾为古代中国地理中心、精神信仰中心、人文活动中心城市。拥有5000多年文明史、4000多年城市史和1500多年建都史，现有3项6处世界文化遗产、五大都城遗址（保护范围334平方千米）、51处全国重点文物保护单位、115处省级文物保护单位、其他不可移动文物9000余处，拥有老城区、涧西区2处历史文化街区（22平方千米），42万件(套)馆藏文物，23个文物库房，68座博物馆。全市文物数量大，点多、线长、面广，且地下历史文化资源丰富（文物埋藏区5平方千米），多以古遗迹为主，具有可视性的地上载体较少，开发难度较大。

图6 洛阳历史发展脉络

图7 黄河流域文化分区示意图

图8 洛阳历史文化分类及价值

图9 丝绸之路-汉魏洛阳城宫城遗址保护展示

2.生态框架保持稳固

洛阳市生态本底持续优化，农用地面积增加851.04平方千米，全市占比增长了5.59个百分点，其中园地、林地面积增长幅度较大且超出规划目标，南部山区绿色发展模式取得显著成效。河湖水面面积增加，水资源总量呈现逐年上升趋势，全年用水量则整体下降，重要江河湖泊水功能区水质达标率、地下水水质优良比例均远超全国水平，是洛阳市近年来积极实施全域水环境治理，打牢高质量发展生态底色的具体成效。

图10 洛阳市生态红线划定过程

图11 洛阳市区洛河周边生态环境

图12 洛阳美丽乡村鸟瞰

3.大气环境治理任重道远

洛阳市坚持打好蓝天保卫战，PM10、PM2.5下降幅度和优良天数增加幅度均居全省第一位。但是由于洛阳城区周边工业企业污染物排放量大、影响范围广；洛阳市施工建设、材料运输等存在扬尘现象；机动车数量激增，城市拥堵时有发生。洛阳市三面环山且城市布局不合理，不利于空气扩散，大气污染治理仍是环境保护的工作重点。

空间分布

1.南北差异显著，交通联通互动

洛阳市的历史文化资源相对集中于主城区以及黄河、伊河、洛河两岸，而具有旅游开发价值的自然资源则主要分布在栾川、嵩县等西南地区。通过网络信息采集软件构建洛阳市和河南省的旅游流动网络，发现游客在洛阳市区的白马寺、龙门石窟、关林、王城公园、洛阳博物馆等著名人文景点间流动频繁，洛栾高速、洛卢高速的建成有效带动了西南部山区旅游业的发展，东北部的人文景点与西南部的自然景点间联系较为密切。同时，洛阳市是河南省沿黄文化带旅游精品线路中的重要节点，郑-汴-洛三地的景区旅游流量在河南省具有重要地位。

图13 洛阳市旅游资源单体SDE分析

图14 洛阳市景区旅游流分布图

图15 洛阳市与河南省其他景点间旅游流

2.国土空间用途复合交错，大遗址保护面临挑战

洛阳市地下珍贵文物遗存丰富，历史文化遗址的密度之高、规模之大、时间跨度之长，在世界范围内都实属罕见。大遗址保护片区文物埋藏较浅，保护难度大且主要密切交叠于洛阳中心城区，致使国土空间用途复合交错。同时，由于洛阳处于快速城镇化阶段，市政建设正在有效推进，而中心城区四山环抱、五水贯流，城市的发展空间受限。因此，怎样突破洛阳城市发展空间的瓶颈制约，同时实现历史文化遗产保护与现代城市建设协调共进，是洛阳市国土空间科学规划与有效利用面临的重大挑战。

图16 洛阳市大遗址保护范围与其他用地的关系

图17 洛阳市适宜城镇建设区与大遗址空间交错

社会功能

1. 居者心怡：城市 “古韵新风”、生活 “文”“绿”双修

洛阳市公共文化服务基础良好，高品质文化设施数量明显增加。洛阳市每10万人拥有文化馆、公共图书馆、博物馆等数量高于河南省和全国平均水平，各类博物馆、城市书房成为古都洛阳的文化新地标。洛阳市立足山水资源，以绿“荫”城、以水“润”城、城区人均公园绿地面积、人均绿道长度持续增加。医疗、教育、消防、体育等基础设施的覆盖范围在洛河两岸高度重合而在伊河以南的新城则相对滞后。

图18 洛阳城区森林、公园绿地服务范围

图19 洛阳城区消防、教育、医疗服务范围及各县区对比分析

图20 洛阳市隋唐遗址植物园

图21 洛阳市定鼎门遗址博物馆

2. 来者心悦：全域旅游 “蹄疾步稳”

洛阳市立足资源优势，坚持用文化的理念发展旅游，用旅游的方式传播文化，大力发展全域旅游，着力加快文旅融合步伐。洛阳加快推动龙门石窟、白马寺、关林景区的数字化、智慧化和周边基础设施建设，积极打造博物馆之都、隋唐洛阳城国家历史文化公园、二里头夏都遗址博物馆为代表的“新三篇”。将南部山区融入文化内涵，加快推动道路环通、公厕提升、网络覆盖、生态建设等旅游配套建设，实现从“旅游城市”到“城市旅游”的转变。

图22 洛阳市“老三篇”白马寺、龙门石窟、关林

图23 洛阳市“新三篇”二里头夏都遗址博物馆、隋唐洛阳城、洛阳博物馆

图24 第37届洛阳牡丹花会

图25 洛阳文化工艺品展示

3.资源开发深度有限，旅游“吸金”能力较弱

洛阳的旅游城市形象凸显，旅游总收入对GDP的贡献力量显著，旅游创汇对河南省旅游业的国际市场意义重大。百度大数据显示，网民对洛阳市的关注，稳定中具有基于旅游信息关注的波动性。年均旅游人次、旅游收入等呈现增长趋势，增长速度趋于放缓。洛阳市A级景区数量、旅游人次均位居河南榜首，而单次旅游人均消费低于省会郑州市，旅游资源与接待品质层级不匹配，旅游发展的“吸金”能力有待提升。

图26 洛阳市开放城市主要指标分析

提升对策

活化历史文化，提升城市“气质”

文化传承是洛阳践行“黄河战略”的主要任务，要坚定文化自信、坚持守正创新，以弘扬华夏文明、传承黄河文化、建设国际文化旅游名城为目标，以文旅融合为抓手，加快构建文化传承创新体系。一方面，对大遗址等历史文化特殊政策区进行分类保护和利用，细化大遗址空间管控要求，控制与引导兼顾，坚持整体保护，注重历史要素的串接和多样化展示，另一方面，把历史文化的保护、传承、利用作为提升城市“气质”之举，探索与现代城市空间有机融合的有效路径，找到文物保护与市场需求的契合点，创新经营模式，走出一条保护固态、传承活态、发展业态的文旅融合之路。

图27 洛阳五大都城遗址群整体格局示意图

图28 洛阳历史文化特殊政策区分类管理

图29 洛阳“讲好中国故事”主要内容

改善生态品质，共绘城市“底色”

以沿黄生态保护治理为引领，全面加强生态文明建设，结合黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施，以矿山生态修复、废弃工矿地治理、生态廊道建设、水源涵养为重点，支持指导洛阳谋划实施一批山水林田湖草生态保护修复工程，形成山环水润、蓝绿交织的生态网络，构建“一带、三区、四廊、多节点”总体生态安全格局，提升保护历史文化资源载体与自然生态服务功能的双重价值，实现“开窗见绿、出门进园，四季常绿、三季有花”的生活品质。

图30 洛阳市洛浦公园朱樱塔

图31 洛阳牡丹文化节活动

优化全域结构，挖掘发展空间

构建文化传承核心-国土空间规划-市域城镇体系的递进空间体系，整合“四山、两廊、五都、双城、八道”黄河文化传承核心区，将其纳入到国土空间规划编制体系，形成“6+1（历史文化保护区）”国土空间总体格局，以此支撑“两区一核、两轴两带三廊”的市域城镇体系格局，实现历史文化保护与展示空间层层落实与推进。通过一“腾”（稳步推进中心城区老工业企业疏解外迁，集约节约城区用地）、二“联”（改造、修建中心城区与六县区的快速通道，实现产城互动）、三“融”（将周边县城及部分乡镇融入洛阳市中心城区），创建大遗址保护、山水环境保育与城镇空间发展三方受益的特色“洛阳模式”。

把握历史机遇，实现联合互动

洛阳市未来立足全省乃至全国发展格局，在黄河流域生态保护和高质量发展中彰显担当作为，体现“谋局在中原，落子在洛阳”的大局观。对外开放，发挥洛阳作为中原一带一路西向节点作用，连横合纵，整体保护。展示黄河古都文化带历史脉络、郑洛协同，支撑中原城市群副中心定位，实现洛阳都市圈与郑州大都市区、郑州国家中心城市形成战略协同倍增效应。

图32 中国(河南)自由贸易试验区洛阳片区

拓宽规划维度、提升规划温度

积极推行“众筹智慧、凝聚共识”的评估理念，利用互联网和大数据挖掘技术，对洛阳市的历史文化资源面向经济、社会、科技、建设等多个不同领域进行咨询、调研，为现状评估注入新的智慧和想法。建立引导公众参与监督的开放平台，突出“人民城市为人民”，继续推进洛阳规划展示馆中专业规划人员讲解、群众意见征询等良性举措，积极拓宽收集建议的渠道，设立相关的微课题和专题讲座，真正实现规划兼顾理性与温度，接住地气，看见实效。

本文由洛阳市自然资源和规划局供稿，特此感谢！