坚决维护规划的严肃性和权威性——《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》解读

本文作者

杨浚  北京市规划和自然资源委副主任、总规划师

党的十八大以来，习近平总书记多次视察北京规划工作并发表重要讲话。2019年，习近平总书记在听取北京市规划和自然资源领域问题整改情况汇报时指出：规划是龙头，在城市建设中发挥着重要的引领作用，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳，规划上不作为，也是最大的失职。规划不仅指编制，同样也包括实施，既要编制好规划，也要实施好规划。自然资源部办公厅近日印发的《关于加强国土空间规划监督管理的通知》（以下简称《通知》），从规范规划编制审批、严格规划许可、健全规划全周期管理、加强干部队伍建设等方面，进一步明确和强调了国土空间规划监督管理要求，为国土空间规划法出台前的过渡期做好规划监督管理提供了工作指引。这是对党中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施重大决策部署的有力贯彻落实。针对国土空间规划体系建设系统性、整体性、重构性改革的现实要求，结合北京市规划和自然资源领域问题整改的实践经验，我认为《通知》有以下几个特点：

一是文件出台很有必要恰逢其时。

2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）正式印发，对于这项重大改革举措，一些地方在执行过程中有可能受系统惯性的影响，身子进入了新时代，但思想还停留在过去，对中央的改革精神吃得不透、把握得不准，以至于在规划编制和执行中出现一些违规编制、擅自调整、违规许可、未批先建、监管薄弱以及服务意识不强、作风不实等苗头性问题和违法案件，很有必要在《若干意见》印发一年之际，出台《通知》针对重点问题亮红灯、踩刹车、明方向。

二是坚持问题导向直接明了。

《通知》并没有贪大求全，而是直接奔着已发生的、苗头性的问题去，有什么问题就解决什么问题，对于需要细说的绝不含糊带过更不吝惜笔墨，比如明确“不得以城市设计、工程设计或建设方案等非法定方式擅自修改规划、违规变更规划条件”“不得以集体讨论、会议决定等非法定方式替代规划许可、搞特事特办”，都是直接点出问题，并列举问题可能存在的具体形式。

三是维护规划的严肃性和权威性态度坚决。

《通知》坚决维护国土空间规划的严肃性和权威性，将北京等城市已经先期开展的城市体检和自主督察写入通知，同时在明确下级国土空间规划不得突破和违背上级国土空间规划的基础上，进一步明确“各地不得违反国土空间规划约束性指标和刚性管控要求审批其他各类规划，不得以其他规划替代国土空间规划作为各类开发保护建设活动的规划审批依据”。全篇在提要求时用词坚定、斩钉截铁，“不得”“必须”“严禁”“坚决”多次出现，其中“不得”全文共出现10次之多，既维护规划严肃性，又指向明确，可操作性强。

四是实行终身负责制立足长远面向实施。

《通知》首次提出了实行规划全周期管理的要求，围绕这一要求，在规划编制、审批、修改和实施监督这个闭环全过程的各个环节提出了细化要求，其中在规划编制环节提出了“规划编制实行编制单位终身负责制”。一方面，从规划长远性、实施长期性特征出发，要求规划编制单位不能一张规划图纸了之，而是要面向实施统筹考虑规划后续执行操作、动态适应和持续优化问题，体现了国土空间规划向“统筹空间和时间两个维度”动态型规划转型的明确导向；另一方面，从区域长远发展角度出发，要求规划编制单位长期跟踪、持续关注规划区域的经济社会发展情况，履行对所编规划的全周期服务职责；同时，对规划编制中必须严格执行法律法规、标准规范的要求明确了责任主体，体现了国土空间规划向“目标引领和底线约束”治理型规划转变的引导方向。北京市也将结合规划和自然资源领域专项治理问题整改，积极探索相关管理制度。

五是强调规划工作纪律清晰明确利于执行。

《通知》针对规划编制、规划审批、规划许可、全周期管理以及干部队伍建设等重点方面提出了工作要求，其中“规划核实必须两人以上现场审核并全过程记录”“要在国土空间规划‘一张图’实施监督信息系统中设置自动强制留痕功能”等，方便地方和基层直接执行。同时，《通知》亦针对干部队伍管理提出了直接而明确的要求，如“严禁规划重点岗位公职人员配偶、子女及其配偶在规划直接相关领域经商办企业”“建立健全规划重点岗位干部轮岗交流制度，防范干部在同一岗位长期任职的廉政风险”等，目前我市结合规划和自然资源领域专项治理已经出台相关具体制度，为加强内部约束监督、促进规划领域干部忠诚干净担当发挥了重要作用。