【Open Access】国土空间规划中如何处理相邻关系
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文章导读
2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》。《民法典》正式出台，意味着我国民事权利保护将进入法典时代。这是中国特色社会主义进入新时代，依法治国进程中的标志性大事件。《民法典》是社会主义市场经济的基本法律，将对国家的治理方式产生重要影响。由于中国采用的是大陆法系，行政法与民法的适应范围是不同的。对于行政规范，《民法典》只定了原则，留了接口，没有具体的规定。这就需要规范不动产使用的《城乡规划法》《土地管理法》等行政法规，尽快回应《民法典》中的权利关切，完善相关的法律规范，将《民法典》中的物权规则具体化。在社会主义市场经济背景下，国土空间规划的法律属性逐步彰显。这不仅表现在规划许可、违法查处中，而且表现在规划的制定方面。从《民法典》的角度，随意制定和调整城市规划就是对物权的不尊重。目前，中共中央国务院已经部署了“推进土地要素市场化配置”改革。促进市场机制在配置土地要素过程中有效、有序与公平的运行，国土空间规划必须面对土地发展权、相邻关系、地役权、土地征收权等概念，并建立与完善相应的法规体系、政策体系。这是“更好发挥政府的作用”的逻辑关系和应有之意。
相邻关系是《民法典》中的一个基本概念，也是国土空间规划体系中的一个十分重要的概念，无论是在规划编制还是规划许可过程中都要面对这一问题。相邻关系十分复杂，不仅涉及静态的相邻关系，而且相邻关系处于一种变化之中。如果规划编制与规划许可不重视相邻关系，也会引起社会矛盾。例如，由若干块用地组成的居住区，过去规划曾经是工业用地，在审批了几块工业用地以后，规划变更为居住用地。剩下的用地如何审批？如果继续按工业用地审批，虽然可形成良好的相邻关系，则结果是不是依规划许可，属于违法审批？如果按居住用地审批，虽然是依法审批，则结果是不符合规划原理，形成工业用地与住宅用地混杂的情形。
类似的问题在用途管制中经常碰到，但是，在国土空间规划领域对相邻关系的讨论却很少，似乎这是一个被遗忘的理论概念。建立与《民法典》相衔接的行政规范，需要从公法范式系统地对物权规则进行理论研究，需要学界的共同努力。我一直在思考如何写一篇对相邻关系进行探讨的文章，总找不到切入点。在读到法学中日渐式微的先占原则后，对这一问题更加疑惑了。直到读到科斯定理，似乎才对这一问题有所理解。于是乎，忘乎所以、匆忙上阵。文章中的问题在我，供学界批评。在成文后，承蒙《城市规划》刊出，在此致谢。
何明俊，写于2020年6月6日
用途管制中相邻关系的重构
——先占原则vs科斯定理【文章编号】1002-1329 (2020)05-0029-06
何明俊 (1964-)，男，法学博士，杭州市政协城市建设与人口资源环境委员会主任。中国城市规划学会会员，英国皇家规划学会会员。
RECONSTRUCTION OF THE ADJACENT RELATION IN THE LAND-USE REGULATION: PREEMPTION PRINCIPLE VS COASE THEOREM
ABSTRACT：The task of land-use regulation essentially is to allocate the land development right, standardize the adjacent relation, and balance the spatial interests. Adjacent relation is an important system for defining, preserving and motivating the land use, and also a basic system for improving human settlement. The adjacent relation is a concept from the civil law, and the land-use regulation based on related planning has changed the definition standard and expression form of adjacent relation, and thus changed the methodology of defining the adjacent relation from the civil law paradigm to the public law paradigm. The adjacent relation is defined by means of the holism methodology and the exante-intervention in the land-use regulation. The works in defining the adjacent relation are not finished in the planning period, and the rests remain in public domain is distributed according to the queue principle in the period of the land-use regulation. Because of the transaction costs, the promotion of land use efficiency is based on a fair institutional design for the adjacent relation. In the land-use regulation, civil law standards and the good custom could be useful, even though the land-use regulation is governed by the public law standards.
KEYWORDS：land-use regulation; adjacent relation; preemption principle; Coase Theorem; public law paradigm
由土地、房产、构筑物等组成的不动产是社会经济发展的载体，而相邻关系则是对不动产支配的排他性权利的重要组成部分。相邻关系是《物权法》的重要概念，其含义是不动产的相邻各方因行使土地或者建筑物等不动产的用益物权而产生的、相互的权利义务关系。由集聚效益与规模效益引发的空间集聚带来了土地使用的相互影响，从而产生不动产之间的相邻关系。相邻关系既是产权制度的基本问题，也是用途管制的基本问题。相邻关系是人居环境的空间建构的法律基础，分区管制、城市设计、规划许可均涉及相邻关系。不动产的性质、开发强度、间距退让都会对相邻关系产生实质影响。由于相邻关系涉及不动产用益物权的扩张或限制，相邻关系的规范过程也是发展利益的分配过程。如果没有相邻关系，则用益物权的扩张或者限制则没有边界。
在《物权法》中，相邻关系的内容是指为相邻土地或者建筑物等不动产在用水、排水、道路通行、管线建设等方面相互提供便利，在环境方面相互不产生超越国家标准的影响，在建设过程中相互保障不动产的安全。对如何形成良好的相邻关系，《物权法》第84条仅是提出原则性的规定，“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系”，而没有具体的法律条文。从《物权法》可以导出相邻关系的行为模式是B的土地使用会影响到相邻不动产Ci，其关系为：B↔Ci，并具有3个特征：(1)平等主体。《物权法》所规范的是两个平等的民事主体之间的关系；(2)一一协商。不动产权利人为了使用土地或建筑物而提出动议，要求相邻不动产权利人提供便利；(3)有限权利。不动产权利人不得妨害相邻不动产的使用，如果造成损失应当给予赔偿。
2.1 先占原则
资源的有效利用从赋权开始。先占原则是古老的财产赋权或者取得的重要原则，也就是先于他人，第一个占有财产的主体获得财产所有权或使用权的法律制度。“先占是一种财产权的创设方式”[6]。先占原则实质上是通过排队规则来配置权利。根据汤自军的研究[7]，先占原则具有两个明显的优点：(1)简便。先占具有很好的识别性，通过“先占”的辨识很容易确定产权主体。(2)效率。先占者一般对所占资源的财产识别度相对较高，这符合财产法中的将产权赋予使用效率较高的主体的基本原则。先占原则在财产法中如此重要，美国学者理查德·爱泼斯坦(Richard Epstein)甚至认为，“先占规则已经成为一种广为接受的习惯，无论其原有价值是什么，如今若抛去这一规则，将会破坏私有财产所有权的稳定状态”[8]。
先占原则是资源赋权的基本原则，也是解决财产争议的基本原则。先占原则“可以提供一种快速、清晰、低代价的方法来解决争议、避免冲突”[8]。先占原则不仅在产权的界定、产权的争端解决中发挥重要作用，在界定产权的相邻关系时也发挥了重要作用。在城乡空间中，不动产是相互联系、相互影响的，产权的界定与保护依赖于相邻关系。不动产A的使用影响到不动产B。不动产A的价值的最大化很可能影响不动产B的价值的预期。从这个意义上，不动产的用益物权是基于相邻关系的用益物权。起源于英国的妨害法(Nuisance Law)，在规范财产权相邻关系采用的是先占原则。妨害法的目的就是要保护“先占”者的权利，防止“后来者”的外在影响对其产生侵权行为。因此，在城乡空间中，对不动产的权利的主张基于相邻关系，并受制于相邻关系。
2.2 先占原则中的相邻关系
由于城镇、乡村的空间变迁是由小到大，城乡中任何一块土地的使用都具有相互影响与先后关系的特征。无论是日照影响，还是邻避效应，都涉及先后顺序的相邻关系，而先后顺序成为了财产纠纷的重要因素。先后关系引发的相邻土地相互影响的效果是不一样的。在H市的一个案例中，现状两块相邻的土地，其中一块是油库、另一块为空地。而在控制性详细规划中，两块用地均为住宅用地。按照现状，油库的相邻关系符合法律规范。如果依据控制性详细规划，油库尚未搬迁，另一块空地就不能按住宅用地审批。否则，就会产生巨大的矛盾。油库为“先占”，而住宅为后来者。由于油库是“先占”，油库周边为安全防护用地，不允许建设住宅。只有先搬迁油库，才能依据规划形成良好的相邻关系。为此，在处理这些相邻关系时，“先占”或者是先后顺序发挥了重要作用。
由于先后关系的存在，相邻关系是一个极为复杂的谱系。仅仅靠技术规范无法解决具有先后顺序的相邻关系。在用途管制中主要有4类：(1)日照影响。无论现状住宅的位置在用地的什么位置，后建的建筑都不能遮挡到现状住宅的日照标准低于大寒日两小时的标准。在日照影响中，高层建筑的日照叠加产生的影响最为复杂。(2)环境影响。后建的建设工程对周边的用地的环境影响或者是不可量物的侵入，应当符合国家大气、噪声等相关环境标准。(3)安全影响。后建的建设工程的离界距离应符合国家的施工、消防等安全要求，而不是简单地按照技术规范各退一半。(4)便利提供。由于历史原因，造成通行等困难的，后建的建设工程应当为周边现状建筑，提供具有通行、基础设施建设等方面便利需求的可能。
2.3 先占原则的弊端
先占原则在界定相邻关系，平衡社会利益方面发挥了重要作用。但是，按照先占原则界定的相邻关系，则不利于资源的有效利用。在资源配置中，“只有当价格无法准确反映商品的区别价值时，才适用排队伦理，即先占”[6]。根据汤自军的研究[7]，先占原则在界定产权归属中存在的弊端如下：(1)可能引发先占的竞争。这种竞争仅仅是为了占有财产，而不一定是为了发挥资源的效率而竞争。(2)先占不符合效率原则。先占具有偶然性，先占者不一定是将资源效率发挥到最大的使用者。(3)先占的标准存在争议。什么样的行为属于先占，在一定程度上先占标准存在争议，诸如部分先占等等。由于财产权是财产获利的预期，先占原则的这些弊端限制了资源的最优利用。
1915年美国联邦最高法院受理的哈达切克诉锡巴斯琴案(Hadacheck v. Sebastian)是一个典型的涉及妨害法的案例。原告宣称在10多年前建立自己的砖厂时，砖厂的周边尚未有任何住宅或住宅区。随着住宅开发的扩展，砖厂与住宅相邻。从“先占”的角度，应当维护砖厂的权利。但是，美国联邦最高法院还是支持土地使用规制，终止在居住区周边的有害使用，禁止砖厂继续运行。当然，禁止砖厂的运行需要进行经济补偿。这是通过利益衡量后所采取的决策。资源的最佳利用，要么符合公共利益、要么产生更高的商业价值。如果维护了砖厂的利益，继续经营，就得限制住宅的发展。这个经典案例在中国也有类似的情形，诸如厦门PX项目与周边住宅的关系。如何取得最佳的资源利用，不仅仅是基于“先占”原则，更需要从资源使用效率的角度研究新的预设规则。
4.1 公法规范与民法规范
用途管制的出现，意味着土地自由使用的终结。用途管制是通过事前干预的方式解决相邻关系，同时引发了与民事关系不同的行政关系。用途管制不仅涉及土地使用的权利主体，同时涉及相邻权利主体的利益。用途管制的引入，导致产权制度或者是物权制度法律关系的重塑。《行政许可法》是规范一般性许可的法，没有更有针对性的空间性规划许可方面的表述，《城乡规划法》与《土地管理法》也没有相邻关系阐述。作为权利的相邻关系应该基于法律规范，而不是技术标准。这就迫切需要完善统一的相邻关系的公法规范。建议在制定《国土空间规划法》中明确相邻关系的法律地位，并以《国土空间规划法》为核心构建横向与纵向的涉及相邻关系的公法规范体系。对于涉及相邻关系的地方规划管理技术规定，至少是采用行政立法的方式给予明确。
用途管制既是政府权力的行使过程，也是相邻关系的达成过程。在用途管制中既要规范行政主体的权力，也要保护好行政相对方以及相邻不动产的权利。良好的相邻关系不仅有利于市场机制发挥效率，同时通过用途管制的引导与控制，可以促进城市的环境和品质逐步得到改善。虽然，“民法相邻关系与民事诉讼制度已经很难处理城市建设的秩序和利益分配问题”[4]，但是，基于公法规范的用途管制，并不排斥作为民法制度的相邻权的存在。在德国“随着公法相邻关系法的出现，对相邻土地空间的规制就出现了私法相邻关系法和公法相邻关系法并存的二元法律格局”[14]。在城镇的外围，在城市基础设施尚未完全到达的地区、乡村等，民法制度仍然可以发挥作用。即使在城市，一些相邻关系的处理也可以采用民法方式给予解决。例如，居住区底层商业用房用作餐饮店的行为所产生的邻里纠纷等等。
4.2 成熟行为与不成熟行为
用途管制历史悠久。在规划出现以前，用途管制是一种基于法律，对妨害产生的相邻关系进行事后管制，所解决的是民事主体所产生的利益冲突。规划出现以后，管制的方式发生了变化，一种事后干预方式转变为事前干预的方式。“解决方案在于通过分区，将妨害制度扩展至土地利用方面”[15]，也就是通过用途管制分区，事前对相邻关系进行界定。这种管制方式不仅在事前化解妨害的产生，减少社会冲突的可能，而且将大地块转化为小地块或者是小地块整合为大地块，以保障每一地块多有通行、排水等方面的便利。然而，不重视科学、民主与法治的规划则会走向反面，造成相邻关系的紧张，诸如：(1)无规划环评的敏感区域。污染较重的工业区没有设置相应的空间距离；(2)高强度开发的住宅。在北方或江南地区，容积率大于3.5的大面积、高强度开发居住区的日照影响；(3)规划的随意更改。不按照法定程序随意更改交通与基础设施规划，或者其他邻避设施的布局。
用途管制是依据国土空间规划，但是，从法律关系上看，国土空间规划是一种不成熟的行为。被国土空间规划覆盖的不动产一直可以使用并获得利益，直到新的用途产生。在行政法学中，成熟是指行政行为所产生出的法律效果，足以让司法介入的状态。这是指行政行为尚未产生法律后果。国土空间规划是未来导向的管制规则，并不针对现状的物权的用途。在国土空间规划体系下，用途的改变必须是法律赋权或者是规划许可的结果。法律赋权或者是规划许可，不仅对所管制的地块的用途、开发强度进行控制，还会对周边地块发生影响，甚至产生法律关系。这就是成熟行为。然而，在国土空间规划中，相邻关系并没有完全界定，仍有一部分留在公共领域。有必要在规划许可过程中，通过环境影响、日照影响、交通影响、安全影响等评价，根据相关标准进一步细化并精确界定相邻关系。
4.3 正式制度与非正式制度
相邻关系是相互的，自己的权利就是相邻权利人的义务。它既是要求相邻的对方提供实现权利的便利条件，也是相邻的对方在实现权利时接受对方对自己的限制。《物权法》第84条规定“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系”。从《物权法》相邻关系的表述中，可以得出相邻关系规范基础是道德范式，要求“团结互助、公平合理”。在第85条中则明确指出，“法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定；法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯”。这就是说相邻关系的建立可以基于法律的规范或者依据公序良俗的约定，也就是相邻关系的处理有两种方式，法律规范与道德规范。从另一角度看就是存在正式制度与非正式制度。
所谓的法律规范实际上就是正式制度，是国家权力机关通过的必须遵守的行为规范。正式制度所规定的是“最低标准”，而道德规范则是在社会发展过程中形成的行为规范。与陌生人社会不同的是熟人社会，更多的是一种无规则的“公众控制”。在熟人社会的乡村，村规民约、道德规范在相邻关系处理中发挥了主导作用。例如，广为人知的是安徽“六尺巷”的形成，道德发挥了重要作用。“小社区里邻里关系稳定，以非正式的社会道德规范机制来解决财产上的争端，这里没有法律的影子”[12]。在美国的休斯敦采用征求邻里意见的方式来作为许可的依据，可以看作是采用一种非正式的制度。在中国的老旧小区改造、加装电梯、以及一些城市私房翻建的规划许可中采用征求邻居的意见可作为许可的重要依据。最近，在自然资源部的农村宅基地的审批中，征求邻居的意见也是一个重要的前提。这反映出非正式制度仍在相邻关系的建构中发挥重要作用。
4.4 用途管制的现实性与排队原理
虽然，先占原则在财产关系中的作用日渐式微，但是，由于交易成本的存在，“先占”原则仍然发挥着重要作用。国土空间规划是依据人们的意图对未来空间发展的谋划与行动准则的制定。依据国土空间规划的用途管制并不是未来导向的行为，而是将未来的发展目标转化为现实的行为。在用途管制中，权利关系是基于现状，权利关系人所指的是现状权利关系人，而不是未来的权利关系。在厦门的PX项目事件中，由周边相邻的住宅区块与PX项目构成的相邻关系的现实性，导致了土地用途的冲突。在杭州钱江新城热电厂的处置中，为了营造未来的良好相邻关系，通过行政补偿的方式中止了已经生效的规划许可。用途管制中相邻关系的现实性必然影响到用途管制中的行政行为。因此，用途管制是基于现实的行为。
“相邻关系的产生情形十分复杂，相邻关系的调整既涉及相邻业主之间的利益，也可能与公共利益有关”[16]。相邻关系的现实性，产生如下影响：(1)基于现实的规划许可。建设项目的规划许可所考量的相邻关系是基于现状，还是基于未来规划，这是最容易忽视的。由于先占原则的存在，无论规划如何制定，均应考量规划许可用地周边的土地使用现状。(2)基于排队原理的城镇生长。任何项目的嵌入都依赖于现实的相邻关系。一旦一个新的建设项目嵌入，就会与周边地块的不动产构成新的相邻关系。城镇的“生长”是基于这种相邻关系的变迁而不断生长，也就是按照排队原理在“生长”。(3)预测的难度加大。相邻权的引入也影响到详细规划的制定。建设项目的嵌入过程是相邻关系的改变过程，而建设项目的实施既有按规划实施的，也有修改规划后实施的。修改的数量越多，就越会造成事前预设的相邻关系的变化越多，增加对未来预测的难度。
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