城市体检评估成果交流：包头绿色发展篇

导

读

为贯彻落实党中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的重大部署，加快建立“一年一体检、五年一评估”的国土空间规划体检评估制度，2019年7月18日，自然资源部办公厅印发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》，部署各地按照目标导向、问题导向和操作导向开展国土空间规划体检评估工作。自然资源部国土空间规划局从各城市体检评估成果中选出一批工作扎实、创新突出、特色明显的报告予以刊载，供各地交流参考。

包头，位于内蒙古中西部，蒙古高原的南端，阴山山脉横贯其北，滔滔的黄河濒临其南。至2019年，包头全市总面积27768平方千米，常住人口289.7万人，城镇人口243.1万人，城镇化率83.9%。包头是中国城建史上“一张蓝图绘到底”的典范城市，素有“草原钢城”、“稀土之都”的美誉。城市公园棋布、绿网相连，风貌大气舒朗，曾获“联合国人居奖”等奖项，是黄河流域独具魅力的生态宜居城市。

国土空间规划城市体检评估是科学编制国土空间规划和有效实施监督的重要前提，包头市在体检评估工作中，深入贯彻习近平总书记参加内蒙古代表团审议时强调的“探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子”和“构筑我国北方重要生态安全屏障，把祖国北疆这道风景线建设得更加亮丽”重要指示精神，突出生态优先与绿色发展，增设了反映草原保护、生态治理成效等方面的特色指标，综合运用“统计数据+大数据”等多元分析手段，全面评估包头北方绿色宜居典范城市的建设情况和存在问题。

01

绿色生态本底评估

包头位于农牧交错地区，草原荒漠化的风险高，生态极为脆弱、敏感，是北方重要的生态安全屏障。城市南部的黄河生态带、中部的大青山生态带、北部的防风固沙生态带生态保护责任极为重大。针对这一生态特征和问题，包头市近年来开展了大量生态保护与修复工作，取得显著成效。

目前，包头草原生态进入退化趋缓、局部好转的恢复阶段，草原“三化”治理成效明显。通过基本草原划定、草原确权、草原生物灾害防治、草原围栏封育等草生态治理手段，2018年全市草原植被盖度达到35.8%，较2007年增长了11.5%。

图1 希拉穆仁草原

     山体修复、绿化造林等重点生态修复工作有序推进。通过大青山采矿点清理、大青山南坡绿化等国土综合整治和生态修复工作，全市矿山数量大幅缩减，省级自然保护区内矿业权全部退出。通过京津风沙治理工程、“三北”防护林体系建设工程、国道生态环境治理工程、大青山南坡绿化工程等区域生态造林绿化工作，森林覆盖率持续提高，截止2018年底达17.9%，接近十三五提出的18.3%规划目标。

图2 2011-2018年包头市森林覆盖率变化情况（单位：%）

图3 大青山南坡生态修复治理

图4 大青山生态园区内外对比

图5 白云鄂博矿山公园修复后

     湿地保护力度不断提升。近年来，包头市建设包头黄河国家湿地公园和昆都仑河国家湿地公园，建立南海子湿地保护区、腾格淖尔湿地自然保护区，至2018年，湿地面积达到936平方千米。

图6 黄河湿地

     滨水空间治理工作取得突出成绩。通过水治理、岸线整治和人居环境塑造等“组合拳”，昆都仑河、二道沙河等建成区主要河流得到了全面整治，滨水环境得到了有效提升。

图7 昆都仑河治理

图8 二道沙河治理前后对比

     另一方面，包头仍面临较大生态保护压力。黄河生态带、大青山生态带、防风固沙生态带生态保护任务仍较为艰巨，草原荒漠化的风险仍然存在，北部达茂、固阳地区的湿地保护仍面临较大压力。

02

绿色生产转型评估

     近年来，包头坚持把节能减排作为转变经济发展方式和促进可持续发展的重要突破口。为此包头实施了工业锅炉改造、余热废热利用、火电厂煤场全封闭、污染土壤地下水治理修复等工程，并完成单位GDP二氧化碳排放的目标值，节能减排取得的取得显著成效。

     同时也需要看到，包头作为以资源能源和装备制造为基础的传统工业城市，土地、能源、水等资源要素投入较多。目前包头市单位GDP地耗、能耗、水耗等指标与同类型较为发达的城市相比，仍处于较高水平，资源能源利用效率上仍有一定差距，需要进一步落实高质量绿色发展的发展要求，转变传统要素依赖的发展方式。

图9 稀土高新区

03

绿色宜居生活评估

     面向绿色宜居城市的发展目标，包头重点从公共服务设施、公园广场绿地、绿色交通出行等方面开展评估工作。

     在公共服务设施方面，2018年，包头城区社区中小学步行15分钟覆盖率为80.14%，基础教育设施供给相对充足，覆盖率较高；体育设施步行15分钟覆盖率为86.82%，已达到较高水平，但等级结构配置仍不够合理，社区级设施功能较为单一；足球场地设施步行15分钟覆盖率为83.16%，已达到较高水平，但其他健身场所配置不足；社区卫生医疗设施步行15分钟覆盖率为62.87%，每千人拥有床位数达到9.2张，高于6张的全国平均水平；中心城区范围内现有19个区级以上文化设施，市级文化设施丰富，但区级、街道级社区文化设施的配套建设不够完善。

     结合各指标评估数据和城市公共服务设施覆盖率进行空间分析，可以看出包头公共服务设施呈现“大分散、小集中”的分布特征，存在城市边缘地区覆盖率普遍偏低、15分钟生活圈建设不完善、整体布局均衡性需进一步提升的问题。同时，也识别出了各片区的服务设施短板，如：东河区的社区文化设施，九原区的健身活动、健康服务、社区文化设施，昆都仑区的健康服务设施，青山区、高新区的社区文化和健康服务设施等。

图10 15分钟生活圈公共服务设施覆盖居住用地情况

图11 社区中小学步行15分钟（1千米）覆盖居住用地情况

图12 足球场地设施步行15分钟（1千米）覆盖居住用地情况

图13 社区卫生医疗设施步行15分钟（1千米）

覆盖居住用地情况

图14 幼儿园步行5分钟（300米）覆盖居住用地情况

     包头的城市公共绿色空间长期以来得到了较好的保护和发扬。包头市第一版城市总体规划所确定的绿地空间结构和布局得到了充分的继承和延续。近年来包头进一步加大了对城市绿地的保护和建设力度，制定通过了《包头市赛汗塔拉城中草原保护条例》，推动了二电厂储灰池公园化改造等重要增绿行动，“百里绿道”串联赛汗塔拉城中草原、奥林匹克公园、昆都仑河等开放空间，形成了舒朗的绿地系统格局。2018年，包头市城区人均公园绿地面积为16.18平方米/人，高于全国平均水平；人均绿道长度0.053米；公园绿地、广场（400平方米以上）步行5分钟覆盖城区面积比率为42.80%。但同时也应注意到，包头城区大型公园绿地数量较多、中小型绿地数量不足的数量结构特征比较明显，地区间绿地覆盖率差异较大。

图15 城市绿地 

图16  赛罕塔拉城中草原

图17 二电厂储灰池公园化改造后

图18 公园绿地、广场（400平方米以上）步行5分钟

（300米）覆盖城区情况

     在绿色交通出行方面，包头都市区半小时交通圈建设初见成效，通过包头市手机信令大数据分析，包头城区基本实现了半小时通勤，通勤时间45分钟内居民占比达到73.8%，另一方面包头市践行绿色发展理念，出台相关政策引导居民绿色出行，近年来绿色交通出行比例逐年提升。

图19 各街道居住人口通勤距离热力图

图20 各片区人流分析

对策

建议

01/锚固绿色生态本底

     针对包头生态系统的特征与问题，落实生态优先战略，以“双评价”为基础，划定生态保护红线，建立自然保护地体系，完善生态空间分类管控政策体系。持续加大国土综合整治和生态修复力度，针对大青山、北部草原等生态脆弱敏感地区，特别是废旧矿山、草原荒漠化地区和河湖湿地，加强资金投入与政策管控力度，制定生态修复的格局、原则和行动方案。

02 /加快绿色生产转型

     整体谋划全市产业转型升级的目标和路径，围绕军民融合、稀土研发与应用等重大领域，重点保障空间需求，充分预留产业转型升级的发展空间，带动城市转型升级发展。制定面向产业高质量绿色发展的指标体系，提高产业发展环境准入门槛标准，严格限制高水耗、高能耗产业发展。全面摸排城市低效存量建设用地，研究制定差异化的低效用地发展策略和配套政策，巩固和提升大国工业重地的地位。

03 /补齐绿色宜居短板

     补齐以幼儿园为重点的公共服务设施短板，针对服务盲区，增补公服设施，优化布局，提高城区公共服务设施布局均衡性和覆盖率。重点打通山水廊道，增补小微公园，发掘文化资源，串联特色空间，通过公园、绿道、特色空间构建“蓝脉绿网穿插、草原田园环绕”的蓝绿网络和 “草原钢城”的文化路径。优化城市绿色交通网络和空间布局，提升城市道路服务水平。