国土空间规划标准的公共政策属性

国土空间规划分技术委员会（以下简称“分技委”）正式成立，意味着国土空间规划技术标准体系构建正在提速。在此，从公共政策视角谈一谈对国土空间规划标准属性的认识与思考。

王 伟

中央财经大学城市管理系系主任

国土空间规划分技术委员会委员

什么是标准？

国土空间“标准”一词应用极为广泛，很多不同的社会范畴都会用到，如产业界有产品标准、服务标准；在金融领域有财务报表标准；在法律界有判案标准；社区管理有市民标准；体育领域有裁判标准；教育领域还有教学标准、考试标准等等。虽然大家都在讲标准，但所涉对象千差万别，语义内涵并不完全相同。规划技术标准属于具体领域的标准形式，伴随我国空间规划改革的推进，正面临着体系性重构的艰巨任务，而要有序、有效、有为地完成这种庞大复杂的重构，既需要回归初心与源头的本质思维，又需要立足高位与大局的开阔视角，系统研究新时代国土空间规划标准的目的、特性、功能、作用、范围、分类以及标准的产生和实施等基础性问题，为国土空间规划标准体系大厦的构筑奠定坚实基石。

最早的标准定义由1934年盖拉德（C J.Gaillard）在其著作《工业标准化原理与应用》中提出：“标准是一种构想/规划，其建立可以是口头的、书面的或任何其他图形方法，或用模型、样品的办法，或其他物理表达方法，用以在一段时间内定义（defining）、指定（designating）或详细说明（specifying）一个测量单位或基准、一个物理对象、一个活动、一个过程、一个方法、一个实践、一种能力、一个功能、一个性能、一项措施、一项安排、一个条件、一项责任、一个权力、一项职责、一个行为、一个态度、一个概念或构想的某些特征”。1952年盖拉德又对定义的结尾进行了补充：“……概念或构想、或前述各项的任意组合的某些特征，以便通过在生产者和经销商、消费者、客户、技术专家以及其他相关方之间建立共同的理解基础，来达到促进生产、处理、规制和/或使用商品及服务的经济性与效率的目的”。这一概念基本回答了标准是什么、如何建立标准、标准化对象包括的内容、标准的有效性与时间维度的关系、标准的作用以及制定标准的目的等问题。

2004年，国际标准化组织（ISO）对标准给出定义是：为在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致建立并由公认机构批准，为共同使用和重复使用，对活动及结果提供规则、指导或给出特性的文件，同时强调标准宜以科学、技术和经验的综合成果为基础，以促进最佳的公共效益为目的。2014年，我国国家标准GB/T 20000.1-2014《标准化工作指南第1部分：标准化和相关活动的通用术语》对标准化给出界定：为了在既定范围内获得最佳秩序，促进共同效益，对现实问题或潜在问题确立共同使用和重复使用的条款以及编制、发布和应用文件的活动。2017年，中华人民共和国标准化法（修订）对标准给出最新定义：标准（含标准样品），是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。

什么是公共政策？

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。美国政治学家戴维•伊斯顿提出“公共政策的本质是社会价值的权威性分配”，从而决定了公共政策必须反映大多数人的利益才能使其具有合法性。许多学者都将公共政策的目标导向定位于公共利益的实现，认为公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点，是公共政策的本质与归属。

通过标准与公共政策内涵定义的对比，可以看出两者之间存在明显的共性交集：首先，两者都具有一定的公共性，所涉及问题都关系到公共利益，需经过协商达成并受到公众的监督；其次，两者的执行都具有强制性，公共政策和强制性标准标准一经颁布，各行为主体就要接受和遵循；再者，标准与公共政策都具有稳定性和变动性，即公共政策和标准都应与时俱进，但在一定时间内应保持稳定。同时也要注意到两者存在以下一些不同：

一是对象范畴不同。公共政策只存在于公共部门，而标准最先起源于私人部门，现在在私人部门和公共部门都有存在。二是公众参与度不同。从日常生活中的观察可以发现，公共政策的民主参与度和社会关注度显然要高于标准。三是影响范围不同。公共政策无论是影响范围还是影响力度都比标准要大。四是功能作用不同。标准的功能单一主要起到规范作用，而公共政策具有导向、控制、分配多种功能。五是制定过程中影响因素不同。影响公共政策制定的因素主要是政治因素，而影响标准制定的主要因素是技术因素。虽然存在上述不同，但从本质属性上看，标准仍可视为是非常重要的一种公共政策类型，因为一项好的标准其根本出发点和最终目的是能够反映与满足绝大多数人的公共利益实现。

从公共政策的角度把握规划技术标准研制

规划具备公共政策的属性已是我国规划界和学术界、各级政府的基本共识。2019年5月《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。对此，新时期开展国土空间规划标准研制应进一步从公共政策视角给予把握：

首先，要充分认识到标准的公共性价值取向。任何标准都会涉及到对以利益为核心的社会价值的分配。国土空间规划标准体系的重构是一项综合性、全局性、政策性和战略性很强的社会系统工程，涉及多个领域、多元主体，标准的制定与实施均应体现公共性的内涵，维护公共利益是其核心价值取向。新版《中华人民共和国标准化法》提出，我国的标准体系由国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准五个层次构成。对此，可通过加强国土空间规划标准编制参与主体的多元化、多级化协同来加以响应。明确国家和地方层面标准编制工作责任，建立多级、多主体参与标准体系建设的机制，有效整合多方力量推进标准工作落实。国家层面，由主管部门出台推动标准编制和实施指导意见，制订标准体系建设和实施规划，建立督查考评机制；组织基础术语标准、国家层面强制性标准的编制，加强与国土空间治理相关标准制定部委部门和单位的沟通协作；地方层面，业务部门应该依据有关指导意见和规划计划，结合地域特点和实际，深化国家层面的标准体系和目录清单，构建适合本地区发展的标准细化方案。同时地方政府以及规划部门可发挥基层优势，搭建各方合作的制度平台，调动社会公民参与规划标准的积极性；建立更加开放的公众参与体系，强化包括行业协会、企业组织以及专业研究机构在内的多样化的利益角色参与过程，通过鼓励支持团体标准、企业标准制定等来汇聚更多共识。

其次，要充分认识到标准的合法性规则要求。公共政策的目标之一是力求合法化。当前国土空间规划从关注“物质空间”向关注“社会空间”的转变，社会发展问题以及国土空间中种种治理难题，传统单纯局限于物质的空间设计与规划技术标准，无法解决复杂的隐性利益问题，面向国土空间的公共管理必须以法治规则为依据，依法制定与运用标准有利于给每个个体一个稳定预期和一种共同认识，从深层次支撑标准体系的构建；国土空间规划标准体系的制定应以相关法律法规为根本依据。不仅在编制阶段要在法律框架下进行，标准的评估、更新、终止也应在合法渠道内进行。因此，开展国土空间规划标准研制首先要对近年来国家层面乃至各个领域内法律法规建设动态保持充分掌握与对接。

最后，要充分认识到标准的权威性效力保障。规划标准影响规划的编制与实施，标准的实施是通过规划对国土空间资源的统筹与协调、指导建设以及平衡规划背后的所代表的资源利益的分配。面对多元主体博弈，规划标准体系要得以顺利实施，必须体现出公共政策的权威性，而这种权威性的来源一方面与其合法性紧密相关，另一方面与其科学性密切关联。提高标准的权威性需要关注三个方面：首先高质量的标准应是具有适度标准化特征，有利于塑造地方发展特色的标准；不同的地域具有不同的自然背景与人文背景，在规划和建设中过度依赖或者应用标准，会导致生产统一标准下的千城一面，所以规划标准应该适度标准化，适度标准化是为了避免标准的统一效果而不顾客观实际，一刀切地硬性规定标准。所以，借助于规划标准编制之前的调研，研究和区分出规划哪部分可以采用标准化，哪部分应特殊对待。其次高质量的标准是采用先进方法的产物，全球化与信息化时代，众多发展理念与前沿基本处在信息同步的状态，规划标准的制定应该逐步向国际化、现代化接轨，标准的编制方法应该从少数精英主导的技术理性到向泛在众筹、公众参与协商的群体理性性转变，通过吸收更多的智慧来提高标准的编制质量与水平。最后要高质量的标准需要高标准全生命周期管理维护。从标准制定、审批、监测、评估、更新、终止等环节全链条、全方位加强“标准”自身的全面标准化建设，解决“标准”的标准化发展不平衡不充分的问题，促进标准在高水平国土空间治理中效能的完全释放。毫无疑问，高质量的标准将更好地树立自身的权威效力。

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