新时期城镇人均建设用地指标评价方法及实证研究
The following article is from 规划师杂志 Author 胡紫薇 王亚华 等
导读
自然资源部成立后，急需解决各个规划在编制对接、实施落地中存在的矛盾和冲突，首当其冲的是统一“底数”与标准，从基础数据层面提高规划效率和效力。作者比较和分析了当前各部门城镇人均用地指标的差异及存在问题，提出“城镇范围人均建设用地”效率指标，同时，以泰兴市为研究区域，测算2015年各乡镇人均城镇用地规模，并结合乡镇实际情况划分不同类型，提出适时修订现行人均城市建设用地面积指标的计算方法与规划标准的建议。
标评价方法研究
原国土和规划部门关于城镇人均用地有不同的指标测算方法，对城镇用地范围的确定也存在不同口径，本文基于“明差异—统口径—建指标”的研究思路，梳理不同部门的指标计算方法，统一人口与用地口径，确立空间上人地对应的指标评价方法(图1)。
图1 研究思路
➣ （一）明差异——不同部门指标计算方法
原城市总体规划和土地利用总体规划中均包含了城镇用地效率指标，其中原规划部门城市总体规划中的指标为人均城市建设用地，原国土部门土地利用总体规划中的对应指标为人均城镇工矿用地，二者在指标含义、计算方法上均存在显著差异(表1)。
表1 人均用地指标计算方法对比
1、原规划部门——人均城市建设用地
我国的城乡规划经历了1990年和2011年新旧两版城市用地分类与规划建设用地标准(以下简称“90标准”和“2011标准”)，其中“90标准”首次提出了人均城市建设用地这一概念，并在“2011标准”中得以延续。“2011标准”在用地分类体系、规划指标控制等方面进行了优化和改进，但人均城市建设用地计算方法基本保持一致，即城市(镇)内的城市建设用地面积除以该范围内的常住人口数量，公式为：城市(镇)人均建设用地面积=城市(镇)城市建设用地面积/城市(镇)常住人口。
依据上述公式，城区内的建设用地通过城区范围内各类城市建设用地加和求得，而“城市建设用地范围内的常住人口”却难以准确、简便地统计。城市人口统计在实际操作中存在诸多口径，含义相近的人口概念有“城市非农人口”“城市常住人口”“城市建成区人口”等，加之城区范围大多跨行政区而存在，尚未形成清晰的“城市人口统计区”范围，一般采用城市(镇)城区所在行政区的常住人口，该城区人口很难在空间上与城区建设用地范围完全对应，由此计算出的城市人均建设用地与实际情况存在误差。
2、原国土部门——人均城镇工矿用地和人均城镇用地
2001年颁布的《全国土地分类》是第一个全国城乡统一的土地分类系统，其中“独立工矿”的含义包括居民点以外的各种工矿企业、采石场、砖瓦窑、仓库及其他企事业单位的建设用地，此时人均城镇工矿用地的计算公式为：人均城镇建设用地=(城市＋建制镇＋独立工矿)/城镇人口。2007年又颁布了《土地利用现状分类》这一国家标准，此标准是第二次全国土地调查所依据的统一的、系统的土地分类系统(以下简称“二调”分类)，该分类体系将原分类中的“独立工矿用地”依据其依附关系分别归并到城市(201)、建制镇(202)和村庄(203)用地分类中，采矿、采石、采砂(沙)场、盐田、砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地保留为“采矿用地”，使得“城市”与“建制镇”的含义不仅仅局限于城镇居民点，还包含了与城镇居民点集中连片的商服、住宅、工业、仓储、机关和学校等单位用地，因此在“二调”分类下城镇总面积的计算公式为：城市+建制镇，相应的人均城镇用地计算公式为：人均城镇用地=(城市＋建制镇)/城镇人口。
原国土部门的土地调查是全域覆盖的，可以按照行政单元准确汇总出各地类面积，但其城镇和村庄用地的划分依据主要是国有和集体的权属性质而非实际建设情况，因此往往存在依据实际建设情况应划分为城镇用地，而地类仍属于“村庄”的现象，造成了城镇建设用地统计的误差。
➣ （二）统口径——统一人口与用地的评价范围和统计口径
国务院机构改革方案在制度层面上明确了由自然资源部统一行使国土空间用途管制及编制国土空间规划的职能，但在技术和数据层面，“多规合一”工作仍存在诸多困境，而统一“人口”与“用地”口径是规划编制的关键和基础。
1、厘清人口统计范围与口径
我国的人口统计数据主要来自公安和统计部门，其中公安部门依据《中华人民共和国户口登记条例》登记户籍人口，统计部门每十年进行一次人口普查，并且逐年进行人口抽样调查。实践证明，仅统计户籍人口难以反映地区人口流动情况及真实的城镇化水平，因此针对不同时期的经济水平与城乡融合情况，我国对城乡人口统计方法进行了多次调整。总体而言，2000年之前的历次人口普查采用的是户籍口径，从2000年第五次全国人口普查开始，人口统计采用常住口径。
国家统计局于2006年制定的《关于统计上划分城乡的暂行规定》指出，以国务院关于市镇建制的规定和我国的行政区划为基础，以民政部门确认的居民委员会和村民委员会为最小划分单元，以实际建设为划分依据，将我国的地域划分为城镇和乡村。其中“实际建设”是指已建成或在建的公共设施、居住设施和其他设施，城镇范围即为政府驻地实际建设连接到的居(村)民委员会所辖区域。该规定于2008年经国务院批复。至此，统计部门实现了在空间上具体到村级行政区的城乡人口划分方法。在此基础上，《统计用城乡代码表》明确了第六次人口普查中的城乡统计范围，其中城乡代码为111～123的居民委员会或村民委员会所辖区域，统计为城镇；城乡代码为210、220的村民委员会所辖区域，统计为乡村。在上述两区域内的常住人口，即分别统计为城镇人口与农村人口(表2)。
表2 2006年统计部门城乡分类和代码
2、明确城镇用地口径
有关城镇用地范围，除了原国土部门与原规划部门形成的用地分类标准之外，住建部门主要采用“建成区”的概念，其范围一般是指城市实际建设用地所达到的范围，即建成区外轮廓线所能包括的地区。三个部门在用地名称、划分依据、具体含义、覆盖范围和更新机制等方面存在显著差异(表3)。
表3 原国土部门、住建部门与原规划部门城镇范围内涵对比
基于各部门城镇用地数据特点及国土空间用途管控的考量，在当前已有的各类用地数据中，原国土部门土地变更调查数据具有全域覆盖、权属管理、年度更新和延续性强等优势，最适合作为国土空间规划及其人均建设用地的“底数”。
➣ （三）建指标——构建人地空间对应的测算指标
1、明确指标评价范围
人口统计中户籍人口由公安部门进行行政记录，常住人口由统计部门调查取得，整体上已经形成了较为完整且统一的体系；而城镇建设用地范围的确定目前各部门仍存在较大差异。现阶段首先应当确立统一的标准，进而建立空间上“人地对应”的用地效率指标。
综合上文的分析结果，采用统计上划分城乡的方法，以民政部门确认的居民委员会和村民委员会辖区为划分对象，以实际建设为划分依据，将已建成或在建的公共设施、居住设施和其他设施连接的居(村)民委员会所辖区域统计为城镇范围，具体可参见《统计用城乡代码表》中的城乡代码为“1**”的居(村)民委员会，以该城镇范围作为统一的“人”“地”评价范围，选取常住人口统计口径及原国土部门土地利用现状调查数据，进而研究该城镇范围内的人均建设用地指标。
2、确定指标评价方法
由于常住在城镇范围内的所有人口均统计为城镇人口，其中也包含居住在该范围内的、土地变更调查数据地类为“村庄”中的人口，在计算城镇范围内人均建设用地指标时，理应将城乡代码为“1**”的居(村)民委员会所辖区域内的所有城乡建设用地一并纳入“城镇用地”范围，使城镇用地统计范围由建成区扩展到建成区涉及的居(村)委会辖区范围，其地类由城市、建制镇拓展到了部分村庄，从而全面客观反映了统计上城镇范围内的建设用地规模，实现了统计上城乡划分范围内“人”与“地”的完全对应，并由此得到修正后的用地效率指标—城镇人口统计范围内的人均建设用地(以下简称“城镇范围人均建设用地”)，计算公式为：城镇范围人均建设用地=城镇范围内建设用地/城镇人口统计范围内常住人口。
➣ （一）研究区域概述与数据来源
研究选取泰兴市作为案例区域。泰兴市位于江苏省中部、长江下游北岸，是江苏省泰州市下辖市，全国县域经济基本竞争力百强县。泰兴市行政区划面积为1172km²，现辖济川街道，黄桥、虹桥、广陵、滨江、宣堡、古溪、曲霞、河失、姚王、新街、珊瑚、张桥、分界、元竹14个镇以及根思乡。截至2015年末，泰兴市户籍总人口为119.53 万，常住人口为107.72万。
本文涉及大量人口与城镇用地统计数据，分别来自原国土、原规划、住建、统计等多个部门(表4)。
表4 数据来源汇总
➣ （二）统一口径
以泰兴市为例，系统对比中心城区范围内三部门城镇用地范围与规模(图2)。其中，原规划部门城市总体规划文本中泰兴市域空间利用现状图的基期年为2012年，住建部门的“建成区”范围与原国土部门城镇地类均选取2015年数据。结果表明，中心城区范围内城镇用地的规模存在明显差异，从大到小依次为住建部门、原规划部门和原国土部门，其中原国土部门确定的用地规模远小于原规划和住建部门(表5)。
图2 中心城区范围内三个部门城镇用地范围对比
表5 三个部门城镇规模对比
分析结果表明，原国土部门以城镇地类(201+202)界定的城镇用地范围小于真实的城镇建设用地规模。以新街镇为例，其28个居(村)委会中被统计部门纳入城镇人口统计范围的有8个，而原国土部门的城镇地类仅涉及倪浒村委会和南新街村委会2个，城镇用地面积为74.13hm²。对照遥感影像并结合实地调查，上述8个村(居)委会的城乡建设用地大多集中连片，沿主干道新广线、古宣线分布，基础设施和配套服务相对完善，理应全部纳入城镇用地(图3)，而在变更调查数据中却被认定为村庄用地(203)，因此有必要将上述村(居)委会内的村庄用地也纳入城镇用地统计范围。
图3 新街镇城镇人口统计范围与城镇用地布局
➣ （三）指标计算
依据新确立的指标计算出泰兴市2015年各乡镇城镇人均建设用地面积(表6)，结果显示，泰兴市城镇范围内人均建设用地为164.64平方米/人，较修正前的人均城镇用地(68.04平方米/人)增加了约100平方米/ 人，大部分乡镇集中在150～250平方米/人，济川街道、黄桥镇较低，分界、滨江和河失镇等相对较高。
图4 泰兴市城镇人口与建设用地布局图
表6 泰兴市2015年分乡镇人均城镇用地情况及修正结果
修正后的指标计算结果较修正前更加客观地反映了城镇范围内的现状人均用地水平，各个乡镇的用地特征和规律也更加明显。根据各乡镇的功能定位及产业分布差异，将全部乡镇划分为四种类型—城区、开发园区、新城港口以及周边乡镇(表7)。其中，济川街道、黄桥镇分别对应主副城区，人口密集，用地效率高，呈现“地多人更多”的特征；开发园区工业企业集中布局，呈“人多地更多”的特征；新城区以及周边乡镇“地多人少”，城镇人均建设用地较高。
表7 典型乡镇人均建设用地情况分析
➣ （一）结论
在“多规合一”的背景下，针对各部门城镇范围不一致、人口统计口径不断调整的现状，首先要解决长期以来城镇人口与城镇范围在空间上不对应的问题，统一人口与用地统计口径。本文梳理了我国现行的城乡人口划分方法以及原国土、原规划和住建部门对城镇用地的界定方法，剖析了人口与用地在空间上不一致的原因，理清了“多规合一”在“底数”层面的冲突和矛盾，为开展“多规合一”奠定了理论基础。
其次，尝试建立了“人地对应”的统计口径：城镇人口统计范围继续遵循统计上划分城乡的方法，采用统计部门人口普查中城镇人口的统计范围，以村(居)委会为统计单元；城镇用地采用原国土部门的土地变更调查数据，城镇用地由住建部门的城镇建成区或原国土和原规划部门的城镇用地进一步拓展到该城镇范围内的城乡建设用地，地类由城市、建制镇拓展到城市、建制镇和村庄，实现了各部门口径的统一以及“人”与“地”空间上的完全对应。
最后，提出“城镇范围人均建设用地”这一指标，使得原规划与原国土部门的用地效率指标在技术层面实现了统一，为国土空间规划的编制奠定了数据和指标基础。新指标以现有人口统计数据和土地变更调查数据为基础，具有可操作性和可对比性，便于复制和推广。泰兴市的实证结果反映出各乡镇的差异性和规律性，不同地区由于功能定位、产业结构、人口分布特征的不同，城镇范围人均建设用地也存在显著差异，进一步印证了差异化安排建设用地指标的必要性。
➣ （二）讨论
自然资源部成立后，急需解决各个规划在编制对接、实施落地中存在的矛盾和冲突，首当其冲的是统一“底数”与标准，从基础数据层面提高规划的效率和效力。本文在尝试确立“人地空间对应”的用地效率指标的同时，依据用地指标差异，将研究区内的乡镇按照产业、人口和用地现状等因素划分了不同类型，为下一阶段国土空间规划差异化地安排建设用地指标提供借鉴，也为其他地区研究用地效率、编制国土空间规划提供经验参考。此外，本文通过指标变化前后的对比，侧面验证了谈明洪、丁成日等学者关于“我国人均城镇建设用地内涵小于其他国家，且城市人均用地标准较低”的观点。人均城镇用地是重要的用地效率指标，必将在国土空间规划中得到进一步强化。建议统一城镇人口和用地的统计范围与口径并建立统一的指标，进一步修订和完善现行人均城市建设用地面积指标的计算方法与规划标准。
文章作者： 胡紫薇，王亚华，张小林、袁源、胡睿
文章来源：规划师杂志
图片来源：网络，版权归原作者所有
导读
自然资源部成立后，急需解决各个规划在编制对接、实施落地中存在的矛盾和冲突，首当其冲的是统一“底数”与标准，从基础数据层面提高规划效率和效力。作者比较和分析了当前各部门城镇人均用地指标的差异及存在问题，提出“城镇范围人均建设用地”效率指标，同时，以泰兴市为研究区域，测算2015年各乡镇人均城镇用地规模，并结合乡镇实际情况划分不同类型，提出适时修订现行人均城市建设用地面积指标的计算方法与规划标准的建议。
标评价方法研究
原国土和规划部门关于城镇人均用地有不同的指标测算方法，对城镇用地范围的确定也存在不同口径，本文基于“明差异—统口径—建指标”的研究思路，梳理不同部门的指标计算方法，统一人口与用地口径，确立空间上人地对应的指标评价方法(图1)。
图1 研究思路
原城市总体规划和土地利用总体规划中均包含了城镇用地效率指标，其中原规划部门城市总体规划中的指标为人均城市建设用地，原国土部门土地利用总体规划中的对应指标为人均城镇工矿用地，二者在指标含义、计算方法上均存在显著差异(表1)。
表1 人均用地指标计算方法对比
1、原规划部门——人均城市建设用地
我国的城乡规划经历了1990年和2011年新旧两版城市用地分类与规划建设用地标准(以下简称“90标准”和“2011标准”)，其中“90标准”首次提出了人均城市建设用地这一概念，并在“2011标准”中得以延续。“2011标准”在用地分类体系、规划指标控制等方面进行了优化和改进，但人均城市建设用地计算方法基本保持一致，即城市(镇)内的城市建设用地面积除以该范围内的常住人口数量，公式为：城市(镇)人均建设用地面积=城市(镇)城市建设用地面积/城市(镇)常住人口。
依据上述公式，城区内的建设用地通过城区范围内各类城市建设用地加和求得，而“城市建设用地范围内的常住人口”却难以准确、简便地统计。城市人口统计在实际操作中存在诸多口径，含义相近的人口概念有“城市非农人口”“城市常住人口”“城市建成区人口”等，加之城区范围大多跨行政区而存在，尚未形成清晰的“城市人口统计区”范围，一般采用城市(镇)城区所在行政区的常住人口，该城区人口很难在空间上与城区建设用地范围完全对应，由此计算出的城市人均建设用地与实际情况存在误差。
2、原国土部门——人均城镇工矿用地和人均城镇用地
2001年颁布的《全国土地分类》是第一个全国城乡统一的土地分类系统，其中“独立工矿”的含义包括居民点以外的各种工矿企业、采石场、砖瓦窑、仓库及其他企事业单位的建设用地，此时人均城镇工矿用地的计算公式为：人均城镇建设用地=(城市＋建制镇＋独立工矿)/城镇人口。2007年又颁布了《土地利用现状分类》这一国家标准，此标准是第二次全国土地调查所依据的统一的、系统的土地分类系统(以下简称“二调”分类)，该分类体系将原分类中的“独立工矿用地”依据其依附关系分别归并到城市(201)、建制镇(202)和村庄(203)用地分类中，采矿、采石、采砂(沙)场、盐田、砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地保留为“采矿用地”，使得“城市”与“建制镇”的含义不仅仅局限于城镇居民点，还包含了与城镇居民点集中连片的商服、住宅、工业、仓储、机关和学校等单位用地，因此在“二调”分类下城镇总面积的计算公式为：城市+建制镇，相应的人均城镇用地计算公式为：人均城镇用地=(城市＋建制镇)/城镇人口。
原国土部门的土地调查是全域覆盖的，可以按照行政单元准确汇总出各地类面积，但其城镇和村庄用地的划分依据主要是国有和集体的权属性质而非实际建设情况，因此往往存在依据实际建设情况应划分为城镇用地，而地类仍属于“村庄”的现象，造成了城镇建设用地统计的误差。
➣ （二）统口径——统一人口与用地的评价范围和统计口径
国务院机构改革方案在制度层面上明确了由自然资源部统一行使国土空间用途管制及编制国土空间规划的职能，但在技术和数据层面，“多规合一”工作仍存在诸多困境，而统一“人口”与“用地”口径是规划编制的关键和基础。
1、厘清人口统计范围与口径
我国的人口统计数据主要来自公安和统计部门，其中公安部门依据《中华人民共和国户口登记条例》登记户籍人口，统计部门每十年进行一次人口普查，并且逐年进行人口抽样调查。实践证明，仅统计户籍人口难以反映地区人口流动情况及真实的城镇化水平，因此针对不同时期的经济水平与城乡融合情况，我国对城乡人口统计方法进行了多次调整。总体而言，2000年之前的历次人口普查采用的是户籍口径，从2000年第五次全国人口普查开始，人口统计采用常住口径。
国家统计局于2006年制定的《关于统计上划分城乡的暂行规定》指出，以国务院关于市镇建制的规定和我国的行政区划为基础，以民政部门确认的居民委员会和村民委员会为最小划分单元，以实际建设为划分依据，将我国的地域划分为城镇和乡村。其中“实际建设”是指已建成或在建的公共设施、居住设施和其他设施，城镇范围即为政府驻地实际建设连接到的居(村)民委员会所辖区域。该规定于2008年经国务院批复。至此，统计部门实现了在空间上具体到村级行政区的城乡人口划分方法。在此基础上，《统计用城乡代码表》明确了第六次人口普查中的城乡统计范围，其中城乡代码为111～123的居民委员会或村民委员会所辖区域，统计为城镇；城乡代码为210、220的村民委员会所辖区域，统计为乡村。在上述两区域内的常住人口，即分别统计为城镇人口与农村人口(表2)。
表2 2006年统计部门城乡分类和代码
2、明确城镇用地口径
有关城镇用地范围，除了原国土部门与原规划部门形成的用地分类标准之外，住建部门主要采用“建成区”的概念，其范围一般是指城市实际建设用地所达到的范围，即建成区外轮廓线所能包括的地区。三个部门在用地名称、划分依据、具体含义、覆盖范围和更新机制等方面存在显著差异(表3)。
表3 原国土部门、住建部门与原规划部门城镇范围内涵对比
基于各部门城镇用地数据特点及国土空间用途管控的考量，在当前已有的各类用地数据中，原国土部门土地变更调查数据具有全域覆盖、权属管理、年度更新和延续性强等优势，最适合作为国土空间规划及其人均建设用地的“底数”。
➣ （三）建指标——构建人地空间对应的测算指标
1、明确指标评价范围
人口统计中户籍人口由公安部门进行行政记录，常住人口由统计部门调查取得，整体上已经形成了较为完整且统一的体系；而城镇建设用地范围的确定目前各部门仍存在较大差异。现阶段首先应当确立统一的标准，进而建立空间上“人地对应”的用地效率指标。
综合上文的分析结果，采用统计上划分城乡的方法，以民政部门确认的居民委员会和村民委员会辖区为划分对象，以实际建设为划分依据，将已建成或在建的公共设施、居住设施和其他设施连接的居(村)民委员会所辖区域统计为城镇范围，具体可参见《统计用城乡代码表》中的城乡代码为“1**”的居(村)民委员会，以该城镇范围作为统一的“人”“地”评价范围，选取常住人口统计口径及原国土部门土地利用现状调查数据，进而研究该城镇范围内的人均建设用地指标。
2、确定指标评价方法
由于常住在城镇范围内的所有人口均统计为城镇人口，其中也包含居住在该范围内的、土地变更调查数据地类为“村庄”中的人口，在计算城镇范围内人均建设用地指标时，理应将城乡代码为“1**”的居(村)民委员会所辖区域内的所有城乡建设用地一并纳入“城镇用地”范围，使城镇用地统计范围由建成区扩展到建成区涉及的居(村)委会辖区范围，其地类由城市、建制镇拓展到了部分村庄，从而全面客观反映了统计上城镇范围内的建设用地规模，实现了统计上城乡划分范围内“人”与“地”的完全对应，并由此得到修正后的用地效率指标—城镇人口统计范围内的人均建设用地(以下简称“城镇范围人均建设用地”)，计算公式为：城镇范围人均建设用地=城镇范围内建设用地/城镇人口统计范围内常住人口。
➣ （一）研究区域概述与数据来源
研究选取泰兴市作为案例区域。泰兴市位于江苏省中部、长江下游北岸，是江苏省泰州市下辖市，全国县域经济基本竞争力百强县。泰兴市行政区划面积为1172km²，现辖济川街道，黄桥、虹桥、广陵、滨江、宣堡、古溪、曲霞、河失、姚王、新街、珊瑚、张桥、分界、元竹14个镇以及根思乡。截至2015年末，泰兴市户籍总人口为119.53 万，常住人口为107.72万。
本文涉及大量人口与城镇用地统计数据，分别来自原国土、原规划、住建、统计等多个部门(表4)。
表4 数据来源汇总
➣ （二）统一口径
以泰兴市为例，系统对比中心城区范围内三部门城镇用地范围与规模(图2)。其中，原规划部门城市总体规划文本中泰兴市域空间利用现状图的基期年为2012年，住建部门的“建成区”范围与原国土部门城镇地类均选取2015年数据。结果表明，中心城区范围内城镇用地的规模存在明显差异，从大到小依次为住建部门、原规划部门和原国土部门，其中原国土部门确定的用地规模远小于原规划和住建部门(表5)。
图2 中心城区范围内三个部门城镇用地范围对比
表5 三个部门城镇规模对比
分析结果表明，原国土部门以城镇地类(201+202)界定的城镇用地范围小于真实的城镇建设用地规模。以新街镇为例，其28个居(村)委会中被统计部门纳入城镇人口统计范围的有8个，而原国土部门的城镇地类仅涉及倪浒村委会和南新街村委会2个，城镇用地面积为74.13hm²。对照遥感影像并结合实地调查，上述8个村(居)委会的城乡建设用地大多集中连片，沿主干道新广线、古宣线分布，基础设施和配套服务相对完善，理应全部纳入城镇用地(图3)，而在变更调查数据中却被认定为村庄用地(203)，因此有必要将上述村(居)委会内的村庄用地也纳入城镇用地统计范围。
图3 新街镇城镇人口统计范围与城镇用地布局
➣ （三）指标计算
依据新确立的指标计算出泰兴市2015年各乡镇城镇人均建设用地面积(表6)，结果显示，泰兴市城镇范围内人均建设用地为164.64平方米/人，较修正前的人均城镇用地(68.04平方米/人)增加了约100平方米/ 人，大部分乡镇集中在150～250平方米/人，济川街道、黄桥镇较低，分界、滨江和河失镇等相对较高。
图4 泰兴市城镇人口与建设用地布局图
表6 泰兴市2015年分乡镇人均城镇用地情况及修正结果
修正后的指标计算结果较修正前更加客观地反映了城镇范围内的现状人均用地水平，各个乡镇的用地特征和规律也更加明显。根据各乡镇的功能定位及产业分布差异，将全部乡镇划分为四种类型—城区、开发园区、新城港口以及周边乡镇(表7)。其中，济川街道、黄桥镇分别对应主副城区，人口密集，用地效率高，呈现“地多人更多”的特征；开发园区工业企业集中布局，呈“人多地更多”的特征；新城区以及周边乡镇“地多人少”，城镇人均建设用地较高。
表7 典型乡镇人均建设用地情况分析
➣ （一）结论
在“多规合一”的背景下，针对各部门城镇范围不一致、人口统计口径不断调整的现状，首先要解决长期以来城镇人口与城镇范围在空间上不对应的问题，统一人口与用地统计口径。本文梳理了我国现行的城乡人口划分方法以及原国土、原规划和住建部门对城镇用地的界定方法，剖析了人口与用地在空间上不一致的原因，理清了“多规合一”在“底数”层面的冲突和矛盾，为开展“多规合一”奠定了理论基础。
其次，尝试建立了“人地对应”的统计口径：城镇人口统计范围继续遵循统计上划分城乡的方法，采用统计部门人口普查中城镇人口的统计范围，以村(居)委会为统计单元；城镇用地采用原国土部门的土地变更调查数据，城镇用地由住建部门的城镇建成区或原国土和原规划部门的城镇用地进一步拓展到该城镇范围内的城乡建设用地，地类由城市、建制镇拓展到城市、建制镇和村庄，实现了各部门口径的统一以及“人”与“地”空间上的完全对应。
最后，提出“城镇范围人均建设用地”这一指标，使得原规划与原国土部门的用地效率指标在技术层面实现了统一，为国土空间规划的编制奠定了数据和指标基础。新指标以现有人口统计数据和土地变更调查数据为基础，具有可操作性和可对比性，便于复制和推广。泰兴市的实证结果反映出各乡镇的差异性和规律性，不同地区由于功能定位、产业结构、人口分布特征的不同，城镇范围人均建设用地也存在显著差异，进一步印证了差异化安排建设用地指标的必要性。
➣ （二）讨论
自然资源部成立后，急需解决各个规划在编制对接、实施落地中存在的矛盾和冲突，首当其冲的是统一“底数”与标准，从基础数据层面提高规划的效率和效力。本文在尝试确立“人地空间对应”的用地效率指标的同时，依据用地指标差异，将研究区内的乡镇按照产业、人口和用地现状等因素划分了不同类型，为下一阶段国土空间规划差异化地安排建设用地指标提供借鉴，也为其他地区研究用地效率、编制国土空间规划提供经验参考。此外，本文通过指标变化前后的对比，侧面验证了谈明洪、丁成日等学者关于“我国人均城镇建设用地内涵小于其他国家，且城市人均用地标准较低”的观点。人均城镇用地是重要的用地效率指标，必将在国土空间规划中得到进一步强化。建议统一城镇人口和用地的统计范围与口径并建立统一的指标，进一步修订和完善现行人均城市建设用地面积指标的计算方法与规划标准。
文章来源：规划师杂志
图片来源：网络，版权归原作者所有