“一张蓝图”激发城市活力 ——《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》解读
摘要
本文针对《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中“一张蓝图”的规划生命周期、三条控制线、公众参与和多方协同、城市安全韧性四个关键词进行解读，通过动态的“一张蓝图”规划与维护来激发城市活力。
市级国土空间总体规划，作为“五级三类”规划体系中非常重要的一级，承上启下，事关国家战略部署的落实、城市的发展和民生的改善。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的发布，为市级国土空间总体规划编制提供依据与方向，标志关系着城市全域范围未来发展数十载的蓝图正在徐徐展开。
《指南》里既有刚性约束留住底线，也有人文关怀体现城市温度。此文以《指南》中的四个关键词出发，解读市级国土空间总体规划这“一张蓝图”如何激发城市活力。
规划生命周期
《指南》摘要：3.9 形成市级总规数据库，作为市级总规的成果组成部分同步上报......基于国土空间基础信息平台同步建设国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，为城市体检评估和规划全生命周期管理奠定基础。基于国土空间基础信息平台，探索建立城市信息模型（CIM）和城市时空感知系统......
“野径云俱黑，江船火独明。晓看红湿处，花重锦官城。”
“君问归期未有期，巴山夜雨涨秋池。”
“月落乌啼霜满天，江枫渔火对愁眠。姑苏城外寒山寺，夜半钟声到客船。”
一首诗词一座城，城市不仅仅是人聚居之地，更是一份特殊的情感记忆。北京的四合院；上海的里弄；成都的巷子宽窄流长，繁华锦绣；重庆的码头更是重庆人耿直豪爽的彰显之地。
古人诗词中的城市绝不仅仅在于城市建设的本身，更是融合周边环境、水文气候、风土人情的特色，引人入胜。而如今源于近些年城市建设爆炸性的发展速度以及城市规划的科学性、传导性不足，“规划打架”等等因素，导致原有的城市脉络日薄西山，自然环境惨遭毁坏，千城一面等问题的出现。
《指南》首次提出规划生命周期管理的理念，而如何在规划周期内将城市活力进一步提升和延续则是此次市级国土空间规划的核心内容之一。而决定城市活力的核心因素是城市禀赋和城市脉络。城市禀赋从根源上决定了城市的特征和异质性，决定了城市生命体的资源供给、对外交通联系、产业导向以及人们的生活习惯等，形成一个城市独特的山水格局和人文习俗，城市脉络则是城市生命体传承和延续的根基，而新文化的不断注入则为城市提供了进化的要素。
在城市漫长的发展过程中，城市禀赋支撑城市脉络发展，同时城市脉络又可以促进城市禀赋的发掘和利用，促进城市生命体的生长和发育，增强城市的生命力。
《指南》提出强化资源环境底线约束，推进生态优先、绿色发展；保护自然与历史文化，塑造具有地域特色的城乡风貌；推进国土整治修复与城市更新，提升空间综合价值等方面。国土空间总体规划不再仅仅关注城市建设区“圈内”的发展，同时注重“圈外”城市禀赋的保护与发展，以全域的视野提倡“圈内”、“圈外”的和谐共生。由“城市”的规划向“全域空间”的规划思路转变。《指南》重点提出融合城乡发展空间则是对于所谓“圈内”、“圈外”和谐共生重要的支撑。城乡融合应包括生态融合、产业融合、基础设施和信息服务融合、基本公共服务融合、管理方式和技术进步融合等。消解城乡割离和城乡对立，建立和谐社会关系，促进城乡协同发展而采取的一种战略抉择。目标是推进城乡一体化发展、促进农业现代化、实现社会和谐与人的全面发展。从城乡融合到城乡共赢再到城市禀赋与城市脉络的融合升华，最终提升城市的活力。
当然，城市是不断发展和变化的，国土空间规划制定的“一张蓝图”也是动态与延续的。《指南》同时强调国土空间规划“一张图”完成后的维护和延续的重要性。通过定期的体检评估与规划全生命周期管理确保一张蓝图的适用性与传承性，使这版国土空间规划围绕“两个一百年”奋斗目标，在规划周期内科学、严谨、前瞻、合理指导城市的发展与建设，国土空间的保护与利用，形成面向2035年的更加绿色安全、健康宜居、开放协调、富有活力并各具特色的市级国土空间开发保护格局。
三条控制线
《指南》摘要：3.3 基于资源环境承载能力和国土安全要求，明确重要资源利用上限，划定各类控制线，作为开发建设不可逾越的红线。
（1）落实上位国土空间规划确定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（以下简称“三条控制线”）等划定要求，统筹划定“三条控制线”。各地可结合地方实际，提出历史文化、矿产资源等其他需要保护和控制的底线要求......
《指南》要求落实上位国土空间规划的划定要求，统筹划定“三条控制线”。明确了三条控制线是由国土空间规划统筹划定。国土空间规划“三线”划定不仅要尊重永久基本农田、自然保护地调整优化、生态红线等自上而下传达的内容，同时也要针对城市本身所在区域的现状情况，发展趋势等统筹考虑，科学划定“三线”。
生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作是国土空间规划的重要内容。“三线”不仅仅是表现在规划空间上的三条控制线，更重要的是形成与之相配套的管理机制和实施政策，强调各项政策在空间上的综合性和协同性。这三条控制线，旨在处理好生活、生产和生态的空间格局关系，着眼于推动经济和环境可持续与均衡发展，是美丽中国建设最根本的制度保障。
公众参与和多方协同
《指南》摘要：4 贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”理念，坚持开门编规划，建立全流程、多渠道的公众参与和社会协同机制。在规划编制阶段，广泛调研社会各界意见和需求，深入了解人民群众所需所急所盼；充分调动和整合各方力量，鼓励各类相关机构参与规划编制；健全专家咨询机制，组建包括各相关领域专家的综合性咨询团队......
城市建设与发展，终将服务于生活在城市中的大众百姓。市级国土空间总体规划编制作为指导市级城市建设与发展的法定规划，是城市发展最重要的纲领性文件之一。以往城市总体规划的编制过程公众参与性仅体现在规划设计展示阶段，这就导致城市规划的公众参与作用很难得到发挥。《指南》以单独的章节强调了公众参与和多方协同的重要性。在国土空间规划编制过程中，在调研、方案论证、规划获批后以及规划周期维护更新等阶段都应让公众充分参与其中。贯彻以人民为中心的发展思想，合理安排生产、生活、生态空间，努力扩大公共空间，让老百姓有休闲、健身、娱乐的地方，让城市成为老百姓宜业宜居的乐园。
《指南》提出建立全流程、多渠道的公众参与和社会协同机制。首先应转变陈旧的公众参与观念，让大众认识到国土空间规划及管控不是单一的政府行为，而是政府与公众之间互动的过程；其次营造良好的公众参与环境，积极为公众参与国土空间规划创造条件，注重多层次、多形式的规划宣传，采取咨询、召开情况通报会或通过媒体等多种方式定期向市民通报规划及管理的内容、范围、技术指标要求等，让大众了解和支持国土空间规划；最为重要的是建立健全的公众参与机制，规范公众参与国土空间规划的方式、参与的阶段、参与的程序、参与的效力等。
城市安全韧性
《指南》摘要：3.7 统筹存量和增量、地上和地下、传统和新型基础设施系统布局，构建集约高效、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系，提高城市综合承载能力，建设韧性城市......
（3）以社区生活圈为基础构建城市健康安全单元，完善应急空间网络。结合公园、绿地、广场等开敞空间和体育场馆等公共设施，提出网络化、分布式的应急避难场所、疏散通道的布局要求......
今年突如其来的新冠疫情对城市的安全韧性进行了一次大考验，经过国家和人民的齐心协力，在抗疫战役中取得了辉煌的成绩，但也暴露出城市建设在防灾避难方面的不足。
《指南》提出构建现代化基础设施系统，在城市内涝、危险品储存、自然灾害等方面充分考虑，预留用地；同时提出构建城市健康安全单元，综合考虑城乡现有行政区划、城市格局、人口规模，以及公共医疗分布现状，把现在由地理界面所限定的‘人居空间单元’与‘健康设施单元’叠合起来，构成一种新的综合系统。“健康安全单元”的目标是在遭受疫情与灾害时保持自立能力，在不过分依赖外界支援的状态下，其内部自发形成具有自救、互救并快速实现局部功能恢复的组织能力。国土空间规划需要充分考虑到社区单元层面的应急空间建设。
城市安全韧性的提升，同时也是城市温度的提升，增强市民对城市的安全感与幸福感。
《指南》的发布对于市级国土空间规划具有极强的指导意义，将城市规划、土地利用规划、主体功能区规划等规划优点高度融合，在编制、审批、动态管理上体现“多规合一”的核心思想。是资金导向、项目向导的城市建设模式向资源导向、人文导向的全域共谋发展模式进行转变的重要指引。这样的国土空间总体规划“一张蓝图”绘到底、干到底，科学合理的指导城市全域范围未来数十载的发展，是城市保持活力的关键，是市民获得幸福感和城市认同感的重要渠道。
文章作者：
刘旭 四川省国土空间规划研究院 注册规划师
刘芸 四川省国土空间规划研究院 注册规划师 市县规划所所长
图片来源：摄图网，版权归原作者所有
摘要
本文针对《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中“一张蓝图”的规划生命周期、三条控制线、公众参与和多方协同、城市安全韧性四个关键词进行解读，通过动态的“一张蓝图”规划与维护来激发城市活力。
市级国土空间总体规划，作为“五级三类”规划体系中非常重要的一级，承上启下，事关国家战略部署的落实、城市的发展和民生的改善。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的发布，为市级国土空间总体规划编制提供依据与方向，标志关系着城市全域范围未来发展数十载的蓝图正在徐徐展开。
《指南》里既有刚性约束留住底线，也有人文关怀体现城市温度。此文以《指南》中的四个关键词出发，解读市级国土空间总体规划这“一张蓝图”如何激发城市活力。
规划生命周期
《指南》摘要：3.9 形成市级总规数据库，作为市级总规的成果组成部分同步上报......基于国土空间基础信息平台同步建设国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，为城市体检评估和规划全生命周期管理奠定基础。基于国土空间基础信息平台，探索建立城市信息模型（CIM）和城市时空感知系统......
“野径云俱黑，江船火独明。晓看红湿处，花重锦官城。”
“君问归期未有期，巴山夜雨涨秋池。”
“月落乌啼霜满天，江枫渔火对愁眠。姑苏城外寒山寺，夜半钟声到客船。”
一首诗词一座城，城市不仅仅是人聚居之地，更是一份特殊的情感记忆。北京的四合院；上海的里弄；成都的巷子宽窄流长，繁华锦绣；重庆的码头更是重庆人耿直豪爽的彰显之地。
古人诗词中的城市绝不仅仅在于城市建设的本身，更是融合周边环境、水文气候、风土人情的特色，引人入胜。而如今源于近些年城市建设爆炸性的发展速度以及城市规划的科学性、传导性不足，“规划打架”等等因素，导致原有的城市脉络日薄西山，自然环境惨遭毁坏，千城一面等问题的出现。
《指南》首次提出规划生命周期管理的理念，而如何在规划周期内将城市活力进一步提升和延续则是此次市级国土空间规划的核心内容之一。而决定城市活力的核心因素是城市禀赋和城市脉络。城市禀赋从根源上决定了城市的特征和异质性，决定了城市生命体的资源供给、对外交通联系、产业导向以及人们的生活习惯等，形成一个城市独特的山水格局和人文习俗，城市脉络则是城市生命体传承和延续的根基，而新文化的不断注入则为城市提供了进化的要素。
在城市漫长的发展过程中，城市禀赋支撑城市脉络发展，同时城市脉络又可以促进城市禀赋的发掘和利用，促进城市生命体的生长和发育，增强城市的生命力。
《指南》提出强化资源环境底线约束，推进生态优先、绿色发展；保护自然与历史文化，塑造具有地域特色的城乡风貌；推进国土整治修复与城市更新，提升空间综合价值等方面。国土空间总体规划不再仅仅关注城市建设区“圈内”的发展，同时注重“圈外”城市禀赋的保护与发展，以全域的视野提倡“圈内”、“圈外”的和谐共生。由“城市”的规划向“全域空间”的规划思路转变。《指南》重点提出融合城乡发展空间则是对于所谓“圈内”、“圈外”和谐共生重要的支撑。城乡融合应包括生态融合、产业融合、基础设施和信息服务融合、基本公共服务融合、管理方式和技术进步融合等。消解城乡割离和城乡对立，建立和谐社会关系，促进城乡协同发展而采取的一种战略抉择。目标是推进城乡一体化发展、促进农业现代化、实现社会和谐与人的全面发展。从城乡融合到城乡共赢再到城市禀赋与城市脉络的融合升华，最终提升城市的活力。
当然，城市是不断发展和变化的，国土空间规划制定的“一张蓝图”也是动态与延续的。《指南》同时强调国土空间规划“一张图”完成后的维护和延续的重要性。通过定期的体检评估与规划全生命周期管理确保一张蓝图的适用性与传承性，使这版国土空间规划围绕“两个一百年”奋斗目标，在规划周期内科学、严谨、前瞻、合理指导城市的发展与建设，国土空间的保护与利用，形成面向2035年的更加绿色安全、健康宜居、开放协调、富有活力并各具特色的市级国土空间开发保护格局。
三条控制线
《指南》摘要：3.3 基于资源环境承载能力和国土安全要求，明确重要资源利用上限，划定各类控制线，作为开发建设不可逾越的红线。
（1）落实上位国土空间规划确定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（以下简称“三条控制线”）等划定要求，统筹划定“三条控制线”。各地可结合地方实际，提出历史文化、矿产资源等其他需要保护和控制的底线要求......
《指南》要求落实上位国土空间规划的划定要求，统筹划定“三条控制线”。明确了三条控制线是由国土空间规划统筹划定。国土空间规划“三线”划定不仅要尊重永久基本农田、自然保护地调整优化、生态红线等自上而下传达的内容，同时也要针对城市本身所在区域的现状情况，发展趋势等统筹考虑，科学划定“三线”。
生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作是国土空间规划的重要内容。“三线”不仅仅是表现在规划空间上的三条控制线，更重要的是形成与之相配套的管理机制和实施政策，强调各项政策在空间上的综合性和协同性。这三条控制线，旨在处理好生活、生产和生态的空间格局关系，着眼于推动经济和环境可持续与均衡发展，是美丽中国建设最根本的制度保障。
公众参与和多方协同
《指南》摘要：4 贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”理念，坚持开门编规划，建立全流程、多渠道的公众参与和社会协同机制。在规划编制阶段，广泛调研社会各界意见和需求，深入了解人民群众所需所急所盼；充分调动和整合各方力量，鼓励各类相关机构参与规划编制；健全专家咨询机制，组建包括各相关领域专家的综合性咨询团队......
城市建设与发展，终将服务于生活在城市中的大众百姓。市级国土空间总体规划编制作为指导市级城市建设与发展的法定规划，是城市发展最重要的纲领性文件之一。以往城市总体规划的编制过程公众参与性仅体现在规划设计展示阶段，这就导致城市规划的公众参与作用很难得到发挥。《指南》以单独的章节强调了公众参与和多方协同的重要性。在国土空间规划编制过程中，在调研、方案论证、规划获批后以及规划周期维护更新等阶段都应让公众充分参与其中。贯彻以人民为中心的发展思想，合理安排生产、生活、生态空间，努力扩大公共空间，让老百姓有休闲、健身、娱乐的地方，让城市成为老百姓宜业宜居的乐园。
《指南》提出建立全流程、多渠道的公众参与和社会协同机制。首先应转变陈旧的公众参与观念，让大众认识到国土空间规划及管控不是单一的政府行为，而是政府与公众之间互动的过程；其次营造良好的公众参与环境，积极为公众参与国土空间规划创造条件，注重多层次、多形式的规划宣传，采取咨询、召开情况通报会或通过媒体等多种方式定期向市民通报规划及管理的内容、范围、技术指标要求等，让大众了解和支持国土空间规划；最为重要的是建立健全的公众参与机制，规范公众参与国土空间规划的方式、参与的阶段、参与的程序、参与的效力等。
城市安全韧性
《指南》摘要：3.7 统筹存量和增量、地上和地下、传统和新型基础设施系统布局，构建集约高效、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系，提高城市综合承载能力，建设韧性城市......
（3）以社区生活圈为基础构建城市健康安全单元，完善应急空间网络。结合公园、绿地、广场等开敞空间和体育场馆等公共设施，提出网络化、分布式的应急避难场所、疏散通道的布局要求......
今年突如其来的新冠疫情对城市的安全韧性进行了一次大考验，经过国家和人民的齐心协力，在抗疫战役中取得了辉煌的成绩，但也暴露出城市建设在防灾避难方面的不足。
《指南》提出构建现代化基础设施系统，在城市内涝、危险品储存、自然灾害等方面充分考虑，预留用地；同时提出构建城市健康安全单元，综合考虑城乡现有行政区划、城市格局、人口规模，以及公共医疗分布现状，把现在由地理界面所限定的‘人居空间单元’与‘健康设施单元’叠合起来，构成一种新的综合系统。“健康安全单元”的目标是在遭受疫情与灾害时保持自立能力，在不过分依赖外界支援的状态下，其内部自发形成具有自救、互救并快速实现局部功能恢复的组织能力。国土空间规划需要充分考虑到社区单元层面的应急空间建设。
城市安全韧性的提升，同时也是城市温度的提升，增强市民对城市的安全感与幸福感。
文章作者：
刘旭 四川省国土空间规划研究院 注册规划师
刘芸 四川省国土空间规划研究院 注册规划师 市县规划所所长
图片来源：摄图网，版权归原作者所有