《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》解读：重构城市安全韧性，提升空间治理能力
摘要
我国当前城市发展面临着各种不确定风险，安全韧性城市已成为庇护人类生存发展的最后保障，城市安全风险的逐渐增大和各种已知未知灾害逐渐增多，对城市空间规划变革提出了新的要求。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）强调多维度的城市安全基础评价、明确强有力的刚性管控约束、突出基础设施的体系化建设和强化多元化的公众参与协作，结合对以上四个方面的分析和解读，进一步阐明《指南》对重构城市安全韧性，提升空间治理能力的作用和意义。
自然资源部日前印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，在指导和规范市级国土空间总体规划编制工作，降低城市风险，重构城市安全韧性，提升空间治理能力等方面具有积极作用和重要意义。
随着我国城市快速发展，城市系统变得越来越复杂，加之全球气候变暖、突发疫情（SARS、COVID-19等）、新技术灾害（核泄露等）以及各类自然灾害（地震、台风、洪涝等）引发的一系列不确定性，严重影响着城市安全与可持续发展，安全韧性城市已然成为庇护人类生存发展的最后保障。城市安全风险的逐渐增大和各种已知未知灾害逐渐增多，对城市空间规划变革提出了新的要求，而现阶段的大多数安全规划，在编制上存在规划基础支撑不足、逻辑思路不清晰、规划方法不严谨等问题。在新颁布的《指南》中，提出坚持生态优先，绿色发展，通过开展“双评价”和灾害风险评估，更加系统深入地认识城市的自然地理格局，分析生态系统的问题，认清资源环境的短板、风险和底线约束。
《指南》重构城市安全韧性，提升空间治理能力，主要体现在以下四个方面：
一、强调多维度的
城市安全基础评价
在“五级三类”的国土空间规划体系里面，市级国土空间总体规划处在一个承上启下的关键层级，向上承接和落实省级国土空间规划的要求，向下传导和指导县级国土空间规划编制。在我国城市等级划分体系中，市级是发展与保护矛盾最突出的一个层级，市级国土空间规划既要面对至上而下的战略响应要求，又要面对至下而上的承载基础落实，是城市整体空间和谐发展的关键层级。这次《指南》特别在支撑保障方面，强调多维度的城市安全基础支撑，从“双评价”和“风险评估”强调城市空间存在的多维度基础前提条件，更多地体现了生态文明时代的新要求，体现了高质量发展新阶段的新要求，体现了高水平治理的新要求。
首先，《指南》强调“双评价”在规划中的基础支撑作用，从城市安全角度，制定科学合理的基础条件评价是制定适应城市防灾体系的前提。“双评价”中的资源环境承载力评价，是指评估一定时期和空间区域内，在一定的社会、经济、资源、生态、环境条件下，资源环境所能维持自然环境和社会经济活动的可持续发展的支撑与保障能力。这可以理解为，城市安全可持续发展的规模、限度和承载能力。一般而言，资源环境承载能力越高，越能够支撑经济社会发展；资源环境承载能力越低，则对经济社会发展的承载能力越弱。城市安全发展的基础前提是城市始终处于合理的资源环境承载能力阈值范围内，一旦突破该阈值，城市将面临长期的不确定风险威胁。“双评价”中的国土空间适宜性评价，是指在特定目标、需求与条件下，分析不同国土开发方式、功能和空间在特定资源环境背景下的适宜程度的评价，国土空间适宜性评价重在确定一定区域内城镇、农业、生态等情景模式的适宜程度，从不同空间尺度上定位“开发”活动，是区域空间开发活动的基础性、前置性和引导性的工作。建构城市防灾基础设施体系，须以此为前提条件，避开有潜在风险的地区，同样对于城市防灾基础设施本身，更应该规划布局在国土空间适宜性最高的区域。
其次，《指南》强化“风险评估”在城市韧性建设中的前提作用。不同城市有不同的风险类型和风险等级，其面对的不确定性也不同，建设安全韧性城市应有不同的建构思路和体系。我国正处城市发展转型的关键阶段，面对着自然环境变化和国际格局变革，城市是否能应对未来出现的各种风险，亟需在现阶段就做出预判和安排，必须坚持底线思维，守住生态安全、粮食安全、水安全、国家安全的底线，提高城市抵御风险的韧性，保障城市健康、安全繁荣和发展。
刚性管控约束是城市风险管理中的重要底线，也是保障城市安全发展的重要手段。《指南》中提出的“强化资源环境底线约束”，明确重要资源利用上限，划定各类控制线，作为开发建设不可逾越的红线，保障城市在低风险范围内进行建设。首先是落实上位国土空间规划确定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，也即我们常说的“三条控制线”。其次是保障环境资源能匹配城市的发展节奏，比如制定水资源和能源供需平衡方案，明确水资源利用和能源消耗总量上限，避免造成因缺水或能源供给不足造成城市发展出现各种风险。第三是严格保护低洼地等调蓄空间，明确海洋、河湖水系、湿地、蓄滞洪区和水源涵养地的保护范围，确定海岸线、河湖自然岸线的保护措施，明确天然林、生态公益林、基本草原等为主体的林地、草地保护区域，为城市发展留白空间，以应对洪水内涝、环境污染等风险。
刚性管控不仅是三条实实在在的空间底线，而且是一系列重要的约束性指标，既是国家意志的体现，市级国土空间总体规划的强制性内容，也是完善生态保护空间、保障农业发展空间、融合城乡发展空间、彰显地方特色空间、协同地上地下空间、统筹陆海空间、明确战略性预留空间的重要举措，以达到城市更有效率、更有质量、更加安全的目的。
《指南》中明确提出完善基础设施建设体系。规划要根据城市存量、地上和地下的现实基础，结合新技术应用，构建安全、可靠、智慧的现代化基础设施体系，提高城市综合风险承载能力，建设韧性城市。
首先，《指南》强调以安全韧性为导向，结合空间格局优化和智慧城市建设，形成各类基础设施一体化、网络化、复合化、绿色化、智能化布局。明确重大设施如市域重要交通廊道、高压输电干线、天然气高压干线等能源通道、市域重大水利工程、中心城区交通、能源等基础设施的规模和网络化布局要求，明确安全保护廊道控制要求，鼓励新建城区布置综合管廊，这些内容在很大程度上都提高了城市基础设施的抗灾韧性。
其次，《指南》明确要求根据前期灾害风险评估结论，划定灾害风险控制区，明确各类防灾减灾措施，适度提高生命线工程的冗余度，强化城市“鲁棒性”。特别针对城市雨洪灾害提出了增加城镇建设用地中的渗透性表面，建设海绵城市的要求，以及针对沿海城市强化因气候变化造成海平面上升的灾害应对措施。
最后，《指南》深入到人的活动尺度，提出以社区生活圈为基础构建城市健康安全单元，完善应急空间网络体系。提出结合城市开敞空间和大型公共设施，建立网络化、分布式的应急避难场所、疏散通道等，进一步强化了城市空间安全韧性。
城市安全韧性的建设不仅需要自上而下的政策框架，更需要自下而上的问题风险暴露，需要多元社会力量参与到韧性城市建设中。《指南》提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，倡导多元社会力量参与城市建设，并提出公众参与的范畴、形式、阶段等重要问题，使得公众参与能真正反映公民意志，体现“人民城市人民建，人民城市为人民”的思想。
最后需要强调的是，韧性城市不是规划师的韧性城市，也不是政府决策者的韧性城市，而是生活在其中所有个体的韧性城市。所以，韧性城市建设与公众个体息息相关，只有充分调动公众参与进来，多元社会力量融入进来，促进城市风险问题、信息、技术和知识共享，才能最大可能地强化城市安全韧性。
参考文献：
1、闫倩.《市级国土空间总体规划编制指南》（试行）［N］．中国自然资源报，2020.08-21.
2、白娟,黄凯,李滨.“双评价”成果在县(区)级国土空间规划中的应用思路与实践[J].规划师,2020,36(05):30-38.
3、武廷海, 周文生, 卢庆强,等.国土空间规划体系下的"双评价"研究[J]. 城市与区域规划研究,,2019,11(02):5-15.
4、黄尚宁. 珍爱地球 人与自然和谐共生——广西自然资源厅党组书记,厅长陈建军谈第51个世界地球日[J]. 南方国土资源, 2020(05):9-12.
5、林坚, 武婷, 张叶笑,等l. 统一国土空间用途管制制度的思考[J]. 自然资源学报, 2019, 34(10):2200-2208.
6、陈睿, 胡晓群. 农田生态价值在新型城市治理的应用研究——基于重庆区域经验[J]. 农村经济与科技, 2020(09):18-22.
文章作者：胡上春、高黄根、岳波
（作者均供职于四川省国土空间规划研究院）
摘要
我国当前城市发展面临着各种不确定风险，安全韧性城市已成为庇护人类生存发展的最后保障，城市安全风险的逐渐增大和各种已知未知灾害逐渐增多，对城市空间规划变革提出了新的要求。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）强调多维度的城市安全基础评价、明确强有力的刚性管控约束、突出基础设施的体系化建设和强化多元化的公众参与协作，结合对以上四个方面的分析和解读，进一步阐明《指南》对重构城市安全韧性，提升空间治理能力的作用和意义。
自然资源部日前印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，在指导和规范市级国土空间总体规划编制工作，降低城市风险，重构城市安全韧性，提升空间治理能力等方面具有积极作用和重要意义。
随着我国城市快速发展，城市系统变得越来越复杂，加之全球气候变暖、突发疫情（SARS、COVID-19等）、新技术灾害（核泄露等）以及各类自然灾害（地震、台风、洪涝等）引发的一系列不确定性，严重影响着城市安全与可持续发展，安全韧性城市已然成为庇护人类生存发展的最后保障。城市安全风险的逐渐增大和各种已知未知灾害逐渐增多，对城市空间规划变革提出了新的要求，而现阶段的大多数安全规划，在编制上存在规划基础支撑不足、逻辑思路不清晰、规划方法不严谨等问题。在新颁布的《指南》中，提出坚持生态优先，绿色发展，通过开展“双评价”和灾害风险评估，更加系统深入地认识城市的自然地理格局，分析生态系统的问题，认清资源环境的短板、风险和底线约束。
《指南》重构城市安全韧性，提升空间治理能力，主要体现在以下四个方面：
一、强调多维度的
城市安全基础评价
在“五级三类”的国土空间规划体系里面，市级国土空间总体规划处在一个承上启下的关键层级，向上承接和落实省级国土空间规划的要求，向下传导和指导县级国土空间规划编制。在我国城市等级划分体系中，市级是发展与保护矛盾最突出的一个层级，市级国土空间规划既要面对至上而下的战略响应要求，又要面对至下而上的承载基础落实，是城市整体空间和谐发展的关键层级。这次《指南》特别在支撑保障方面，强调多维度的城市安全基础支撑，从“双评价”和“风险评估”强调城市空间存在的多维度基础前提条件，更多地体现了生态文明时代的新要求，体现了高质量发展新阶段的新要求，体现了高水平治理的新要求。
首先，《指南》强调“双评价”在规划中的基础支撑作用，从城市安全角度，制定科学合理的基础条件评价是制定适应城市防灾体系的前提。“双评价”中的资源环境承载力评价，是指评估一定时期和空间区域内，在一定的社会、经济、资源、生态、环境条件下，资源环境所能维持自然环境和社会经济活动的可持续发展的支撑与保障能力。这可以理解为，城市安全可持续发展的规模、限度和承载能力。一般而言，资源环境承载能力越高，越能够支撑经济社会发展；资源环境承载能力越低，则对经济社会发展的承载能力越弱。城市安全发展的基础前提是城市始终处于合理的资源环境承载能力阈值范围内，一旦突破该阈值，城市将面临长期的不确定风险威胁。“双评价”中的国土空间适宜性评价，是指在特定目标、需求与条件下，分析不同国土开发方式、功能和空间在特定资源环境背景下的适宜程度的评价，国土空间适宜性评价重在确定一定区域内城镇、农业、生态等情景模式的适宜程度，从不同空间尺度上定位“开发”活动，是区域空间开发活动的基础性、前置性和引导性的工作。建构城市防灾基础设施体系，须以此为前提条件，避开有潜在风险的地区，同样对于城市防灾基础设施本身，更应该规划布局在国土空间适宜性最高的区域。
其次，《指南》强化“风险评估”在城市韧性建设中的前提作用。不同城市有不同的风险类型和风险等级，其面对的不确定性也不同，建设安全韧性城市应有不同的建构思路和体系。我国正处城市发展转型的关键阶段，面对着自然环境变化和国际格局变革，城市是否能应对未来出现的各种风险，亟需在现阶段就做出预判和安排，必须坚持底线思维，守住生态安全、粮食安全、水安全、国家安全的底线，提高城市抵御风险的韧性，保障城市健康、安全繁荣和发展。
刚性管控约束是城市风险管理中的重要底线，也是保障城市安全发展的重要手段。《指南》中提出的“强化资源环境底线约束”，明确重要资源利用上限，划定各类控制线，作为开发建设不可逾越的红线，保障城市在低风险范围内进行建设。首先是落实上位国土空间规划确定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，也即我们常说的“三条控制线”。其次是保障环境资源能匹配城市的发展节奏，比如制定水资源和能源供需平衡方案，明确水资源利用和能源消耗总量上限，避免造成因缺水或能源供给不足造成城市发展出现各种风险。第三是严格保护低洼地等调蓄空间，明确海洋、河湖水系、湿地、蓄滞洪区和水源涵养地的保护范围，确定海岸线、河湖自然岸线的保护措施，明确天然林、生态公益林、基本草原等为主体的林地、草地保护区域，为城市发展留白空间，以应对洪水内涝、环境污染等风险。
刚性管控不仅是三条实实在在的空间底线，而且是一系列重要的约束性指标，既是国家意志的体现，市级国土空间总体规划的强制性内容，也是完善生态保护空间、保障农业发展空间、融合城乡发展空间、彰显地方特色空间、协同地上地下空间、统筹陆海空间、明确战略性预留空间的重要举措，以达到城市更有效率、更有质量、更加安全的目的。
《指南》中明确提出完善基础设施建设体系。规划要根据城市存量、地上和地下的现实基础，结合新技术应用，构建安全、可靠、智慧的现代化基础设施体系，提高城市综合风险承载能力，建设韧性城市。
首先，《指南》强调以安全韧性为导向，结合空间格局优化和智慧城市建设，形成各类基础设施一体化、网络化、复合化、绿色化、智能化布局。明确重大设施如市域重要交通廊道、高压输电干线、天然气高压干线等能源通道、市域重大水利工程、中心城区交通、能源等基础设施的规模和网络化布局要求，明确安全保护廊道控制要求，鼓励新建城区布置综合管廊，这些内容在很大程度上都提高了城市基础设施的抗灾韧性。
其次，《指南》明确要求根据前期灾害风险评估结论，划定灾害风险控制区，明确各类防灾减灾措施，适度提高生命线工程的冗余度，强化城市“鲁棒性”。特别针对城市雨洪灾害提出了增加城镇建设用地中的渗透性表面，建设海绵城市的要求，以及针对沿海城市强化因气候变化造成海平面上升的灾害应对措施。
最后，《指南》深入到人的活动尺度，提出以社区生活圈为基础构建城市健康安全单元，完善应急空间网络体系。提出结合城市开敞空间和大型公共设施，建立网络化、分布式的应急避难场所、疏散通道等，进一步强化了城市空间安全韧性。
城市安全韧性的建设不仅需要自上而下的政策框架，更需要自下而上的问题风险暴露，需要多元社会力量参与到韧性城市建设中。《指南》提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，倡导多元社会力量参与城市建设，并提出公众参与的范畴、形式、阶段等重要问题，使得公众参与能真正反映公民意志，体现“人民城市人民建，人民城市为人民”的思想。
最后需要强调的是，韧性城市不是规划师的韧性城市，也不是政府决策者的韧性城市，而是生活在其中所有个体的韧性城市。所以，韧性城市建设与公众个体息息相关，只有充分调动公众参与进来，多元社会力量融入进来，促进城市风险问题、信息、技术和知识共享，才能最大可能地强化城市安全韧性。
参考文献：
1、闫倩.《市级国土空间总体规划编制指南》（试行）［N］．中国自然资源报，2020.08-21.
2、白娟,黄凯,李滨.“双评价”成果在县(区)级国土空间规划中的应用思路与实践[J].规划师,2020,36(05):30-38.
3、武廷海, 周文生, 卢庆强,等.国土空间规划体系下的"双评价"研究[J]. 城市与区域规划研究,,2019,11(02):5-15.
4、黄尚宁. 珍爱地球 人与自然和谐共生——广西自然资源厅党组书记,厅长陈建军谈第51个世界地球日[J]. 南方国土资源, 2020(05):9-12.
5、林坚, 武婷, 张叶笑,等l. 统一国土空间用途管制制度的思考[J]. 自然资源学报, 2019, 34(10):2200-2208.
6、陈睿, 胡晓群. 农田生态价值在新型城市治理的应用研究——基于重庆区域经验[J]. 农村经济与科技, 2020(09):18-22.
文章作者：胡上春、高黄根、岳波
（作者均供职于四川省国土空间规划研究院）