在协调和融合中走向高质量发展

党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，指明了我国在新时代的发展思路、发展方向和发展着力点。“协调”排在了五大理念第二位，重点是解决发展不平衡问题。

与之相对应，自然资源部2020年9月发布的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》正文中提到“协调”一词共13次，是五大发展理念中出现次数最多的，另外，与之相关的“融合”一词也出现了11次。可见，协调、融合已经成为存量时代通过要素的更优组合来提升发展效率、发展质量和促进发展平衡的重要指导思想，也是国土空间规划的重点关注内容。而交通系统则是实现区域协调、城市融合的底层保障。本文从交通视角简要谈下国土空间规划中的协调、融合发展理念。

一
城市以外：以互联互通、全面融合的交通
体系支撑城市群建设和国内大循环，
促进区域协调发展

在过去很长一段时间内，为了获得制造业在全球范围的竞争优势，我国采取了来料加工、来件装配、来样加工和补偿贸易的“三来一补”策略，招商引资也顺理成章成为各个地方政体提升经济发展规模的重要抓手。 在GDP锦标赛规则的驱动下，各个地方政府不约而同采取了“竞次”的发展思路，即以压低工业用地价格、减少各类劳动保障、压缩甚至缺失公共服务提供、压低环境资源成本来赢得竞争中的低成本优势。走到今天，这种“竞次”的模式已经严重影响到了经济社会与生态文明发展的可持续性。如何改变这种个体理性造成集体非理性的发展状态成为重点课题之一，而解决的基本着力点就在于通过更加充分的协调与融合，配合制度改革来扭转 “竞次”式区域格局。

为此，国家明确提出，城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。相互协作的城市群可以发挥不同区域比较优势，承担不同的专业职能，通过关联、协作生产来实现分工效率，增加产出和提高发展质量。这就需要各发展主体改变过分聚焦自我的规划和发展思路，以更加开放的心态和大局为重的思维来建立一个互联互通、共享共治的交通网络，以服务以城市群为主体形态的新型城镇化发展战略。因此，在国土空间规划中对区域协调发展要引起高度重视，对各层次交通基础设施的功能定位、空间位置、服务范围、占地指标乃至共建共享的落实政策都要重点研究。

另外，还需要重视交通体系对国内大循环战略的支撑。2020年9月9日习近平总书记在中央财经委员会第八次会议讲话中强调，流通体系在国民经济中发挥着基础性作用，构建新发展格局，必须把建设现代流通体系作为一项重要战略任务来抓，为建立国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供有力支撑。长期以来，以沿海外贸为主的生产力布局也配套形成了以沿海港口为核心的对外交通体系，支撑了以沿海地区为支点的国际大循环。但国内流通体系还存在基础设施不足、流通壁垒多、多模式交通衔接不畅等问题，比如从广东东莞运送一台电视到美国纽约的电器商店，要比运输到甘肃兰州还便宜。

在当前转向以“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”形势下，需要改变重点为工业发展配套以满足出口需求的交通体系建设思路，通过更广、更深、更多层次的内部交通链接，建立服务国内大循环的交通体系，以更充分地挖掘和发挥国内市场的规模优势。这同样需要在国土空间规划中树立更加开发的姿态，特别是对于一些先发地区的大城市，不仅仅只向外看，更要向内看，更加主动的与周边区域尤其是落后地区建立便捷的交通联系，承担起带领区域共同实现高质量发展的责任。

二
城市以内：建立以公交走廊引导
职住平衡、慢行交通支撑生活单元、
交通与用地相融合的综合交通体系

“职住平衡”是城市规划的重要理念，是实现交通减量、缓解交通拥堵的重要手段，其落实途径主要聚焦于在一定空间范围实现“组团式职住平衡”。但是众多城市的实践结果表明，“组团式职住平衡”的实现程度并不理想。在理想化的“组团式职住平衡”模式中，大多数人靠近从业地点选择住房，而在现实中影响住房、从业地点选择的因素复杂而繁多，最终仅少数人可实现“组团内的职住平衡”，多数人还是超出设想，在组团之外的区域居住或工作。目前尚不存在按“组团式职住平衡”理念规划建设并理想化地实现职住平衡的城市，也是城市职住空间分布的难以可控的重要证明。

在城市职住关系空间关系难以控制的原因中，经济市场固有的开放性、统一性、复杂性是一个关键因素，体现在对职住距离起到的拉力作用。在开放、统一的经济市场力量的作用下，城市的任一居住地与就业地之间存在着看不见的“引力线”，虽然期望通过建设新城来疏解城市功能、促进职住平衡、缩短出行距离，但在开发初期新城的经济市场就已经被纳入整个城市，并成为其不可分割的一部分，在城市“一盘棋”的经济市场作用下，新城与旧城之间产生的经济联系会催生大量的跨组团交通流，由于部分人搬迁至新城带来的职住距离的缩短也被新城与旧城之间职住距离的增加抵消。“引力线”会随着新城的建设、经济市场的空间扩张而拉长，城市扩张在职住距离体现为一种拉力作用，从实际情况来看，城市空间组织不管采用单中心模式还是多中心模式，通勤距离与城市规模均存在或强或弱的正相关性。

同时，也正是经济市场在整个城市而不是限于某一片区的“统一性”所创造了多选、丰富的就业机会，才是大都市具有强大吸引力的原因所在，如将大都市经济市场按片区分割，大都市的吸引力也将减弱甚至丧失。设想将大都市分割成为数个“相对独立”的小城市，相互之间经济市场是封闭的，那么即使在空间上相连成为“城市组合体”，其经济效能也不可能与原来的大都市对等。“组团式职住平衡”的新城模式是一种违拗规模经济递增规律、试图在空间上切割市场“引力线”的行为，也是现实与理想产生很大偏差的原因。交通组织模式与空间组织模式密切相关，若按理想的“组团式职住平衡”模式下的空间组织来规划交通系统，交通设施承担的风险和压力必将是巨大的。

在实现职住平衡方面，可将工作、非工作活动对空间组织与交通组织的要求分开来考虑。

①对于工作活动，“职住平衡”意义不在于空间上的平衡，更重要的是时间上的平衡。在分割经济市场的“组团式职住平衡”做法很难如愿实现的情况下，城市空间与交通组织应首先做到将任意两点之间的通达时耗约束某一限值之内，为大多数城市居民的通勤出行提供“可接受时耗”的有效交通服务。“走廊式职住平衡”是一种解决方案，即在公交走廊范围内统筹考虑平衡职住，走廊内任意两个节点之间实现时耗限制之内的通达，如香港轨道交通网络。

②对于非工作活动，如日常的买菜、购物、健身等，不必像工作一样拘泥于某一固定地点，且需求如能就近被满足则不会“求远”。对于这种与“职住”无关的生活类需求，可考虑在日常生活圈内组织公共服务设施和居住用地布局，并配套完善的步行和自行车系统来满足。

因此， “走廊内职住平衡 、单元内生活平衡”比“组团式职住平衡”更具有现实意义和可控性。在国土空间规划中要重视交通与用地的协同，以慢行尺度为单元组织生活空间、以公交走廊为轴线串联生活单元，以高效、经济集约兼顾的方式满足城市各类交通需求，促进以人为本的城市空间建设。

文章作者：王树盛，江苏省规划设计集团有限公司 

图片来源：摄图网

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