以科学规划引领老工业基地转型发展 ——《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的沈阳实践及解读
摘要
沈阳是东北地区重要的中心城市，也是全国具有代表性的老工业基地之一。当前，沈阳正处在“滚石上山、爬坡过坎”的攻坚期，也处在振兴发展的战略机遇期。近年来，沈阳在空间规划改革方面进行了一些积极的探索，先后开展了城镇开发边界划定、“多规合一”改革和总规试点等工作。这次“多规合一”的国土空间规划，对沈阳这样一个处在转型关键时期的城市尤为重要。规划科学是最大的效益,城市转型更需要科学规划的支撑。沈阳市在此次总规编制中，紧密围绕《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》），坚持问题导向，聚焦三个重点开展规划编制工作，一是如何保证好这次规划的科学性，二是如何引领老工业基地转型发展，三是如何保障规划“能用管用好用”。
《指南》在工作原则中部分提到三点：一是要贯彻新时代新要求。从社会全面进步和人的全面发展出发，塑造高品质城乡人居环境，坚持底线思维，探索内涵式、集约化、绿色化的高质量发展新路子，要因地制宜开展规划编制工作，突出地域特点、文化特色、时代特征。二是突出公共政策属性。按照“问题-目标-战略-布局-机制”的逻辑，针对性地制定规划方案和实施政策措施，确保规划能用、管用、好用，更好发挥规划在空间治理能力现代化中的作用。三是创新工作方法。坚持开门编规划，践行群众路线，强化城市设计、大数据、人工智能等技术手段对规划方案的辅助支撑作用，提升规划编制和管理水平。本文重点阐述沈阳的具体实践做法。
➣ 1.1 夯实基础调查
除高质量开展“三调”工作外，结合转型面临的短板问题，一是梳理了科技创新、生态环境、存量土地、房地产运行等“22笔帐”。二是开展了黑土地侵蚀、土壤沙化、土壤污染、地质灾害、地下空间、低效工业用地、棚户区改造等72项城市基础能力调查。三是充分发挥市人大、市政协作用，开展林业生态建设、“文化+”专题调研。四是构建统一的标准化地理 “单元网格”，将全市经济、社会、设施信息实现统调统管，目前已完成“四经普”“七普”等重要调查与空间规划互通准备工作。
➣ 1.2 创新组织方式
由于国土空间规划十分复杂，沈阳市采用“兵团式”工作组织方式。一是做好衔接，自然资源部门与全市各相关部门形成良好互动，尤其与发改部门“十四五”规划编制保持紧密衔接。二是主要依托属地化编制技术团队，架构起“省-市-县”三级规划信息共享、互为渗透的编制组织模式。三是组建了常态化、高水平、多专业的专家团队。四是坚持问计于民，由市委宣传部牵头组织“多方式、全方位”公众参与工作，大范围开展市民意见调查。
➣ 1.3 探索新技术应用
面对“底盘”巨大的国土空间资源，积极通过新技术手段来加以辅助。一是沈阳在国土空间规划编制中进行了一系列尝试，开展多源大数据应用，对人口、交通、各类用地供给等方面规划方案形成直接支撑。二是研发差异图斑比对和处理软件，待相关规则明确后，可批量、高效、全过程留痕开展处理工作。三是着手建设“城市大脑”，开启城市智慧化管理新征程。
➣ 1.4 突出战略引领
规划一方面坚持“自上而下”,深入贯彻新发展理念以及总书记关于东北振兴的系列指示批示精神，全面落实国家和省重大决策部署，承接引领东北老工业基地振兴的战略使命,重构国土空间发展新秩序。另一方面突出“自下而上”，体现地方特色与创造性，适应新时代城市转型发展和治理体系现代化要求。
2.综合施策，
促进城市、产业、社会“三个转型”
➣ 2.1 守住底线，以“生态+”“文化+” 促进城市转型
国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全是总书记从国家发展大局出发，对东北地区作出的战略定位。规划坚持底线思维，划定全域“三条控制线”和城市“四线”。通过辽河国家公园创建和“辽浑太”流域治理来破解生态系统缺乏制高点和破碎化问题，同时为振兴和转型发展涵养新优势；通过“文化+”、重大项目搬迁整合等“组合拳”破解老工业城市更新难题，为转型发展注入新动能；加强区域协调，以近沈交界地区与沈阳一体化发展为突破口，构建沈阳现代化都市圈；开展总体城市设计，强化北国风光、大地景观特征，建设友好型城市，使城市更加有魅力、更加有温度。
➣ 2.2 优化布局，以空间供给侧改革促进产业转型
通过与“十四五”规划深度协同编制，统一谋划地区重大生产力布局，构建多元化现代产业体系；加快布局新型基础设施，增强城市韧性，通过“数字赋能”，解决老工业基地产业“偏硬”的问题；通过严控增量倒逼发展方式转型，节约集约利用土地，利用“增存挂钩”、“限定增量空间用途管制”等手段，实现“增量聚焦、存量盘活”，确保有限增量指标用在“刀刃上”，重点支持重大科技创新、战略性新兴产业、现代服务业、都市型现代农业等功能空间；创新“留白”政策，除在开发边界内进行产业空间、功能和指标弹性管理外，为城市远期产业发展提前圈定战略预留区。
➣ 2.3 补齐短板，以高品质均等化公共设施促进社会转型
以完善社区基本治理单元为重点，构建“15分钟社区生活圈”，完善城乡基础设施和公共服务设施网络体系；提升医疗、教育、商业、文体等高水平公共服务设施建设；以“共同缔造”为核心，创新完善社区治理机制，激发社会活力，塑造城市多元主体共同的城市精神，实现人与社会的转型发展。
3. 强化实施
保障规划“能用、管用、好用”
➣ 3.1 深化“多规合一”改革
沈阳市“多规合一”平台系统已于2018年覆盖全域，并全面应用至全市行政审批管理等各项工作，大幅提升营商环境和治理效能。推进“多规合一”走向纵深，在一张蓝图上，协调处理问题和矛盾，解决耕地保护与生态建设冲突，清晰管控交通、市政、安全等空间类专项规划，细化完善控规和村庄规划。
➣ 3.2 构建管控传导体系
实现“目标指标化、指标空间化”，结合行政和经济管理范围，开展规划分区划定工作，构建“指标、控制线、名录”多手段综合管控和传导体系。
➣ 3.3 回归人民城市
好的城市是服务于人民对美好生活的向往和追求。一是重视全年龄段友好型城市规划建设，通过开展总体城市设计等工作，有针对性解决北方寒地城市特色、公共空间营建、公共服务设施供给等问题。二是开展幸福沈阳、共同缔造工作，夯实社区15分钟生活圈建设内容，实现共建共享。
➣ 3.4 强化规划向“项目”转化
规划编制最后要通过项目落地实施。与发改委、生态环境局、城建局、交通局等相关部门通力合作，充分发挥空间统筹巨大优势，策划生成一批重大项目包，纳入国土空间规划和十四五规划，为沈阳全面振兴提供强有力支撑。
文章作者：
赵辉 沈阳市自然资源局
毛兵、张晓云、殷健、张年国 （作者均供职于沈阳市规划设计研究院有限公司）
摘要
沈阳是东北地区重要的中心城市，也是全国具有代表性的老工业基地之一。当前，沈阳正处在“滚石上山、爬坡过坎”的攻坚期，也处在振兴发展的战略机遇期。近年来，沈阳在空间规划改革方面进行了一些积极的探索，先后开展了城镇开发边界划定、“多规合一”改革和总规试点等工作。这次“多规合一”的国土空间规划，对沈阳这样一个处在转型关键时期的城市尤为重要。规划科学是最大的效益,城市转型更需要科学规划的支撑。沈阳市在此次总规编制中，紧密围绕《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》），坚持问题导向，聚焦三个重点开展规划编制工作，一是如何保证好这次规划的科学性，二是如何引领老工业基地转型发展，三是如何保障规划“能用管用好用”。
《指南》在工作原则中部分提到三点：一是要贯彻新时代新要求。从社会全面进步和人的全面发展出发，塑造高品质城乡人居环境，坚持底线思维，探索内涵式、集约化、绿色化的高质量发展新路子，要因地制宜开展规划编制工作，突出地域特点、文化特色、时代特征。二是突出公共政策属性。按照“问题-目标-战略-布局-机制”的逻辑，针对性地制定规划方案和实施政策措施，确保规划能用、管用、好用，更好发挥规划在空间治理能力现代化中的作用。三是创新工作方法。坚持开门编规划，践行群众路线，强化城市设计、大数据、人工智能等技术手段对规划方案的辅助支撑作用，提升规划编制和管理水平。本文重点阐述沈阳的具体实践做法。
➣ 1.1 夯实基础调查
除高质量开展“三调”工作外，结合转型面临的短板问题，一是梳理了科技创新、生态环境、存量土地、房地产运行等“22笔帐”。二是开展了黑土地侵蚀、土壤沙化、土壤污染、地质灾害、地下空间、低效工业用地、棚户区改造等72项城市基础能力调查。三是充分发挥市人大、市政协作用，开展林业生态建设、“文化+”专题调研。四是构建统一的标准化地理 “单元网格”，将全市经济、社会、设施信息实现统调统管，目前已完成“四经普”“七普”等重要调查与空间规划互通准备工作。
➣ 1.2 创新组织方式
由于国土空间规划十分复杂，沈阳市采用“兵团式”工作组织方式。一是做好衔接，自然资源部门与全市各相关部门形成良好互动，尤其与发改部门“十四五”规划编制保持紧密衔接。二是主要依托属地化编制技术团队，架构起“省-市-县”三级规划信息共享、互为渗透的编制组织模式。三是组建了常态化、高水平、多专业的专家团队。四是坚持问计于民，由市委宣传部牵头组织“多方式、全方位”公众参与工作，大范围开展市民意见调查。
➣ 1.3 探索新技术应用
面对“底盘”巨大的国土空间资源，积极通过新技术手段来加以辅助。一是沈阳在国土空间规划编制中进行了一系列尝试，开展多源大数据应用，对人口、交通、各类用地供给等方面规划方案形成直接支撑。二是研发差异图斑比对和处理软件，待相关规则明确后，可批量、高效、全过程留痕开展处理工作。三是着手建设“城市大脑”，开启城市智慧化管理新征程。
➣ 1.4 突出战略引领
规划一方面坚持“自上而下”,深入贯彻新发展理念以及总书记关于东北振兴的系列指示批示精神，全面落实国家和省重大决策部署，承接引领东北老工业基地振兴的战略使命,重构国土空间发展新秩序。另一方面突出“自下而上”，体现地方特色与创造性，适应新时代城市转型发展和治理体系现代化要求。
2.综合施策，
促进城市、产业、社会“三个转型”
➣ 2.1 守住底线，以“生态+”“文化+” 促进城市转型
国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全是总书记从国家发展大局出发，对东北地区作出的战略定位。规划坚持底线思维，划定全域“三条控制线”和城市“四线”。通过辽河国家公园创建和“辽浑太”流域治理来破解生态系统缺乏制高点和破碎化问题，同时为振兴和转型发展涵养新优势；通过“文化+”、重大项目搬迁整合等“组合拳”破解老工业城市更新难题，为转型发展注入新动能；加强区域协调，以近沈交界地区与沈阳一体化发展为突破口，构建沈阳现代化都市圈；开展总体城市设计，强化北国风光、大地景观特征，建设友好型城市，使城市更加有魅力、更加有温度。
➣ 2.2 优化布局，以空间供给侧改革促进产业转型
通过与“十四五”规划深度协同编制，统一谋划地区重大生产力布局，构建多元化现代产业体系；加快布局新型基础设施，增强城市韧性，通过“数字赋能”，解决老工业基地产业“偏硬”的问题；通过严控增量倒逼发展方式转型，节约集约利用土地，利用“增存挂钩”、“限定增量空间用途管制”等手段，实现“增量聚焦、存量盘活”，确保有限增量指标用在“刀刃上”，重点支持重大科技创新、战略性新兴产业、现代服务业、都市型现代农业等功能空间；创新“留白”政策，除在开发边界内进行产业空间、功能和指标弹性管理外，为城市远期产业发展提前圈定战略预留区。
➣ 2.3 补齐短板，以高品质均等化公共设施促进社会转型
以完善社区基本治理单元为重点，构建“15分钟社区生活圈”，完善城乡基础设施和公共服务设施网络体系；提升医疗、教育、商业、文体等高水平公共服务设施建设；以“共同缔造”为核心，创新完善社区治理机制，激发社会活力，塑造城市多元主体共同的城市精神，实现人与社会的转型发展。
3. 强化实施
保障规划“能用、管用、好用”
➣ 3.1 深化“多规合一”改革
沈阳市“多规合一”平台系统已于2018年覆盖全域，并全面应用至全市行政审批管理等各项工作，大幅提升营商环境和治理效能。推进“多规合一”走向纵深，在一张蓝图上，协调处理问题和矛盾，解决耕地保护与生态建设冲突，清晰管控交通、市政、安全等空间类专项规划，细化完善控规和村庄规划。
➣ 3.2 构建管控传导体系
实现“目标指标化、指标空间化”，结合行政和经济管理范围，开展规划分区划定工作，构建“指标、控制线、名录”多手段综合管控和传导体系。
➣ 3.3 回归人民城市
好的城市是服务于人民对美好生活的向往和追求。一是重视全年龄段友好型城市规划建设，通过开展总体城市设计等工作，有针对性解决北方寒地城市特色、公共空间营建、公共服务设施供给等问题。二是开展幸福沈阳、共同缔造工作，夯实社区15分钟生活圈建设内容，实现共建共享。
➣ 3.4 强化规划向“项目”转化
规划编制最后要通过项目落地实施。与发改委、生态环境局、城建局、交通局等相关部门通力合作，充分发挥空间统筹巨大优势，策划生成一批重大项目包，纳入国土空间规划和十四五规划，为沈阳全面振兴提供强有力支撑。
文章作者：
赵辉 沈阳市自然资源局
毛兵、张晓云、殷健、张年国 （作者均供职于沈阳市规划设计研究院有限公司）
将城市设计贯穿于市级国土空间总体规划全过程——市级国土空间总体规划城市设计解读