新时期城镇开发边界认识与思路探讨——《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的沈阳实践及解读
导读
近日，自然资源部发布了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，对市级国土空间总体规划的编制工作提出了明确的规范与指导意见，文章结合沈阳市地方工作实践，在深入解读《指南》精神的基础上，从新时期工作理解、技术路线、边界传导与管理等方面探讨沈阳市城镇开发边界划定的思路与实践，以期为其他城市国土空间总体规划编制工作提供借鉴意义。
编制指南的理解与解读
➣ 1.1 工作背景
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》于2019年5月10日印发，标志着我国空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成。为贯彻落实《意见》，近日，自然资源部发布了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》），对地方开展市级国土空间总体规划编制工作提出了更加明确的指导要求。
➣ 1.2 市级国土空间总体规划编制指南解读
我国城市化由高速度发展向高质量发展转变，这对市级国土空间总体规划编制工作提出了新的时代要求。首先，本轮国土空间规划要促进生态文明建设，体现全域生态优先、绿色发展的导向，体现以人民为中心的发展思想，引领城市实现高质量发展；其次要体现国家意志与约束性，规划自上而下编制，市级国土空间规划落实国家、省发展战略部署和约束性发展要求，通过指标和边界等方式逐级向下落实；三是要强化先进技术支撑,以“三调”为基础底图，利用先进的信息化手段构建国土规划的“一张图”，解决规划打架问题，从源头上实现“多规合一”。
通过对《指南》的解读，市级国土空间总体规划编制主要包括以下几方面工作任务：一是围绕“两个一百年”奋斗目标，确定城市性质和国土空间发展目标，分解落实省级规划下达的各项约束性指标和刚性管控要求；二是优化国土空间格局，完善区域协同发展格局和城乡融合、强化资源环境底线约束，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（简称“三条控制线”）；三是做好指标分解落实，提出下位规划约束性指标、管控编制和管控要求；四是落实实施保障措施，健全政策管理机制。
➣ 1.3 城镇开发边界划定的相关要求
1.3.1 概念内涵
城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。城镇开发边界可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。城市、建制镇应划定城镇开发边界。
新时期城镇开发边界的划定一方面要体现落实生态文明，绿色发展的规划理念下，以双评价为基础，突出资源环境承载能力对城镇开发的限制，科学评价人口、用地承载规模，合理引导城镇发展；其次，在“三调”的基础上，按照国土空间用地用海分类、城区范围确定等有关标准规范，构建统一城镇建设用地规模认定标准对城镇开发边界的划定非常重要；再次为应对城市发展建设的不确定性，城镇开发边界的划定要突出刚弹相结合的理念，为城市开发建设与管理留有余地。最后，以土地节约集约利用倒逼城市发展方式转型是新时期的发展使命与策略，城镇开发边界的划定要强化通过存量挖潜、激活流量等方式达到重质量、重存量的国土空间规划理念转型。
1.3.2 划定主要流程
《指南》明确城镇开发边界的划定一般包括基础资料收集、开展评价研究、边界初划、方案协调、边界划定入库等5个环节，其中，基础数据收集、开展评价研究与市级总规基础工作一并开展。
划定探索与实践
沈阳市作为东北地区重要中心城市，沈阳市面临经济增长方式转型与建设中心城市的现实发展诉求，亟需通过开发边界为抓手转变增长方式、引导城市有序发展，推动城市由外延扩张式向内涵提升式转变。
➣ 2.1 研究思路
在国土空间总体规划的编制背景下，沈阳市城镇开发边界总体按照“基础资料收集整理-摸底数-双评价-定格局-统规模-划边界-统三线-保障机制”的思路开展工作（图1）。
图1 沈阳市城镇开发边界划定技术路线
➣ 2.2 研究重点
2.2.1 先底后图，一张蓝图干到底
对全市经济社会、土地资源、生态环境、城乡建设等方面开展数据搜集与汇总，全面摸清现状各类资源分布情况。以国土空间总体规划编制与管理需求为导向，在“三调”基础上，按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》要求，构建数字化现状图的归并、细化、转化的规则，完成“三调”地类像国土空间规划用地的转换，并结合实际情况，有针对性的分析城镇开发边界内的区域基础设施用地、特殊用地以及水面、湿地等用地类型，合理认定城镇建设用地规模。城镇空间形态引导与建设用地规模控制相结合，实现空间形态与规模指标合一，形成规划一张蓝图。
2.2.2 先谋后划，增强土地集约高效利用
沈阳市从区域性基础设施建设、两规问题解决、发展需求预留、镇村指标预留、模型指标分配等方面考虑对新增建设用地规模进行分解。通过构建数理模型，将新增建设用地规模的分配与各区县建设用地投入产出情况、城镇化水平、存量土地情况相结合（表1），以此作为开发边界划定的依据。
表1 模型分解指标选取情况
2.2.3 增存并重，优化土地资源配置
按照做优增量、盘活存量、激活流量的思路，合理配置土地资源。增量指标聚焦优势产业、十六个省级以上产业园区，聚焦国家任务与西部、南部重点发展方向，聚焦县域经济发展。存量指标通过“增存挂钩”促进土地盘活，通过“揭膏药”方式整合区县零散指标。流量指标通过城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦等方式，提升土地利用效率。
2.2.4 刚弹结合，做好规划留白
以“双评价”城镇人口与用地承载力规模为基础，结合沈阳平原城市特点，对城区及周边建设用地经济性评价，选取地质地震灾害、地形条件、社会经济条件、综合可达性等指标因子构建评价体系，并在中心城区范围内按照自然间断法将各评价单元城镇建设的整体适宜度分为12个等级，等级越高越适宜作为城镇建设用地，合理判定城镇发展主导方向，框定永久城镇开发边界。
2.2.5 上下联动，建立边界划定与传导机制
沈阳市形成“1+7+6+N”的城镇开发边界划定内容，“1”为市辖区城镇开发边界，“7”为近郊和远郊新城开发边界，“6”为市级以上开发区的开发边界，“N”为小城镇开发边界。结合规划事权，市级国土空间规划划定市辖区城镇开发边界，指导新城及各类开发区和功能组团的开发边界。县级国土空间规划划定县域范围内城镇开发边界，最终形成全域城镇开发边界“一张图”。
文章结合地方工作实践对《指南》进行了解读，探讨了新时期沈阳市城镇开发边界划定的思路与方法，仅代表地方城市在实践中的一些思考，以期对其他城市国土空间规划编制提供借鉴意义。
文章作者：
殷健、范婷婷、张年国、刘晨（作者均供职于沈阳市规划设计研究院有限公司）
导读
近日，自然资源部发布了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，对市级国土空间总体规划的编制工作提出了明确的规范与指导意见，文章结合沈阳市地方工作实践，在深入解读《指南》精神的基础上，从新时期工作理解、技术路线、边界传导与管理等方面探讨沈阳市城镇开发边界划定的思路与实践，以期为其他城市国土空间总体规划编制工作提供借鉴意义。
编制指南的理解与解读
➣ 1.1 工作背景
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》于2019年5月10日印发，标志着我国空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成。为贯彻落实《意见》，近日，自然资源部发布了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》），对地方开展市级国土空间总体规划编制工作提出了更加明确的指导要求。
➣ 1.2 市级国土空间总体规划编制指南解读
我国城市化由高速度发展向高质量发展转变，这对市级国土空间总体规划编制工作提出了新的时代要求。首先，本轮国土空间规划要促进生态文明建设，体现全域生态优先、绿色发展的导向，体现以人民为中心的发展思想，引领城市实现高质量发展；其次要体现国家意志与约束性，规划自上而下编制，市级国土空间规划落实国家、省发展战略部署和约束性发展要求，通过指标和边界等方式逐级向下落实；三是要强化先进技术支撑,以“三调”为基础底图，利用先进的信息化手段构建国土规划的“一张图”，解决规划打架问题，从源头上实现“多规合一”。
通过对《指南》的解读，市级国土空间总体规划编制主要包括以下几方面工作任务：一是围绕“两个一百年”奋斗目标，确定城市性质和国土空间发展目标，分解落实省级规划下达的各项约束性指标和刚性管控要求；二是优化国土空间格局，完善区域协同发展格局和城乡融合、强化资源环境底线约束，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（简称“三条控制线”）；三是做好指标分解落实，提出下位规划约束性指标、管控编制和管控要求；四是落实实施保障措施，健全政策管理机制。
➣ 1.3 城镇开发边界划定的相关要求
1.3.1 概念内涵
城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。城镇开发边界可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。城市、建制镇应划定城镇开发边界。
新时期城镇开发边界的划定一方面要体现落实生态文明，绿色发展的规划理念下，以双评价为基础，突出资源环境承载能力对城镇开发的限制，科学评价人口、用地承载规模，合理引导城镇发展；其次，在“三调”的基础上，按照国土空间用地用海分类、城区范围确定等有关标准规范，构建统一城镇建设用地规模认定标准对城镇开发边界的划定非常重要；再次为应对城市发展建设的不确定性，城镇开发边界的划定要突出刚弹相结合的理念，为城市开发建设与管理留有余地。最后，以土地节约集约利用倒逼城市发展方式转型是新时期的发展使命与策略，城镇开发边界的划定要强化通过存量挖潜、激活流量等方式达到重质量、重存量的国土空间规划理念转型。
1.3.2 划定主要流程
《指南》明确城镇开发边界的划定一般包括基础资料收集、开展评价研究、边界初划、方案协调、边界划定入库等5个环节，其中，基础数据收集、开展评价研究与市级总规基础工作一并开展。
划定探索与实践
沈阳市作为东北地区重要中心城市，沈阳市面临经济增长方式转型与建设中心城市的现实发展诉求，亟需通过开发边界为抓手转变增长方式、引导城市有序发展，推动城市由外延扩张式向内涵提升式转变。
➣ 2.1 研究思路
在国土空间总体规划的编制背景下，沈阳市城镇开发边界总体按照“基础资料收集整理-摸底数-双评价-定格局-统规模-划边界-统三线-保障机制”的思路开展工作（图1）。
图1 沈阳市城镇开发边界划定技术路线
➣ 2.2 研究重点
2.2.1 先底后图，一张蓝图干到底
对全市经济社会、土地资源、生态环境、城乡建设等方面开展数据搜集与汇总，全面摸清现状各类资源分布情况。以国土空间总体规划编制与管理需求为导向，在“三调”基础上，按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》要求，构建数字化现状图的归并、细化、转化的规则，完成“三调”地类像国土空间规划用地的转换，并结合实际情况，有针对性的分析城镇开发边界内的区域基础设施用地、特殊用地以及水面、湿地等用地类型，合理认定城镇建设用地规模。城镇空间形态引导与建设用地规模控制相结合，实现空间形态与规模指标合一，形成规划一张蓝图。
2.2.2 先谋后划，增强土地集约高效利用
沈阳市从区域性基础设施建设、两规问题解决、发展需求预留、镇村指标预留、模型指标分配等方面考虑对新增建设用地规模进行分解。通过构建数理模型，将新增建设用地规模的分配与各区县建设用地投入产出情况、城镇化水平、存量土地情况相结合（表1），以此作为开发边界划定的依据。
表1 模型分解指标选取情况
2.2.3 增存并重，优化土地资源配置
按照做优增量、盘活存量、激活流量的思路，合理配置土地资源。增量指标聚焦优势产业、十六个省级以上产业园区，聚焦国家任务与西部、南部重点发展方向，聚焦县域经济发展。存量指标通过“增存挂钩”促进土地盘活，通过“揭膏药”方式整合区县零散指标。流量指标通过城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦等方式，提升土地利用效率。
2.2.4 刚弹结合，做好规划留白
以“双评价”城镇人口与用地承载力规模为基础，结合沈阳平原城市特点，对城区及周边建设用地经济性评价，选取地质地震灾害、地形条件、社会经济条件、综合可达性等指标因子构建评价体系，并在中心城区范围内按照自然间断法将各评价单元城镇建设的整体适宜度分为12个等级，等级越高越适宜作为城镇建设用地，合理判定城镇发展主导方向，框定永久城镇开发边界。
2.2.5 上下联动，建立边界划定与传导机制
沈阳市形成“1+7+6+N”的城镇开发边界划定内容，“1”为市辖区城镇开发边界，“7”为近郊和远郊新城开发边界，“6”为市级以上开发区的开发边界，“N”为小城镇开发边界。结合规划事权，市级国土空间规划划定市辖区城镇开发边界，指导新城及各类开发区和功能组团的开发边界。县级国土空间规划划定县域范围内城镇开发边界，最终形成全域城镇开发边界“一张图”。
文章结合地方工作实践对《指南》进行了解读，探讨了新时期沈阳市城镇开发边界划定的思路与方法，仅代表地方城市在实践中的一些思考，以期对其他城市国土空间规划编制提供借鉴意义。
文章作者：
殷健、范婷婷、张年国、刘晨（作者均供职于沈阳市规划设计研究院有限公司）