打造安全韧性城市，保障城市可持续发展——《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的践行与思考
摘要
防灾减灾、抗灾救灾是人类生存发展的永恒课题，建立城市综合防灾体系的重要性和紧迫性已越来越引起政府部门的高度重视。践行《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》），科学认识致灾规律，健全防灾减灾空间保障体系，推进城乡防灾减灾设施建设，完善灾害预警及应急救援机制，减轻灾害风险，提高城市安全韧性，有效防范和降低灾害给人们的生产生活造成的损失。
近期，自然资源部发布了《指南》，指导和规范各地开展市级国土空间总体规划编制工作。指南中关于防灾减灾篇章的要求，主要涉及“完善基础设施体系，增强城市安全韧性”这一篇章，提出基于灾害风险评估，确定主要灾害类型的防灾减灾目标和设防标准，划示灾害风险区；明确防洪（潮）、抗震、消防、人防、防疫等各类重大防灾设施标准、布局要求与防灾减灾措施，适度提高生命线工程的冗余度。沈阳市积极主动推动国土空间总体规划编制工作，按照指南要求，城市综合防灾专题已基本形成初步成果。
本次规划在城市综合防灾专题方面主要包含防洪排涝、防震减灾、消防安全、人防工程、危险品监管、防灾空间布局六大部分。我市主要自然灾害包括突发性地震、地质灾害、洪涝灾害等，以及春季易受到大风及沙尘暴的袭击，东部及东北部山区易发生森林火灾等灾害。人为灾害主要包括火灾、建筑施工事故、危险化学品事故、地下管线事故、燃气事故、电力事故等安全事故和环境污染等事故。习近平同志提出：“防灾减灾、抗灾救灾是人类生存发展的永恒课题，坚持以防为主、防灾抗灾救灾相结合，全面提升综合防灾能力，为人民生命财产安全提供坚实保障。” 我们应理清短板，积极采取措施提升沈阳综合防灾能力。
➣ 2.1 统筹水安全保障，提高城市防洪排涝能力
近年来，沈阳逐年完善防洪堤防体系建设，提高了河道的防洪标准。目前沈阳市防洪还存在以下问题：防洪标准偏低，不能满足快速发展需求，现状北沙河、秀水河等河流低于国家《防洪标准》要求;现状岸滩杂乱，影响河道行洪宽度，部分河段淤积，耕地挤占河道及岸线，影响城市防洪安全，急需岸线整治。
《指南》中提出：“结合城市自然地理特征，优化防洪排涝通道和蓄滞洪区，划定洪涝风险控制线，修复自然生态系统，减少城镇建设中的地面硬化，因地制宜的推进建设海绵城市。”面对生态文明建设新要求、城市防洪排涝新特点，构建“安全保障可靠、生态景观良好、运行调度高效”的现代化城市防洪减灾体系，统筹水安全保障和水生态文明建设，全面提高城市防洪排涝能力。对河流实施防洪治理工程，改善河道环境，恢复河道健康，全面提高全市防洪减灾能力。
➣ 2.2 完善防震减灾体系，提升地震预警监测能力
《指南》要求在国土空间规划中“明确抗震专业各类重大防灾设施标准、布局要求与防灾减灾措施。” 以往的规划编制中，涉及抗震工程的部分主要强调抗震设防标准，对于地震监测预警设施的布局方面内容欠缺，本次国土空间规划中需补充完善。沈阳市现状为Ⅶ度抗震设防城市，主要断裂有四条，均为东北-西南走向。浑河断裂穿越城区，是影响城市发展的主要断裂。沈阳市地质灾害主要为采煤塌陷，滑坡和泥石流等灾害极少。地质灾害高易发区禁止城市建设用地覆盖，同时对现状塌陷区上建筑逐渐搬迁，短期不能搬迁的进行房屋加固。
现状存在的问题主要是监测预测效能、灾害预警和公共服务能力、应急救援等应对灾害的能力有待提高。在本次国土空间规划中应该坚持“预防为主、快速反应、分级负责、统一指挥、部门分工”的原则，不断完善防震减灾和地质灾害减灾体系，最大限度的减小地震、地质灾害造成的损失。建设全市地震台网监控系统，实现数字化智能监控，有效提高台站技术系统的稳定性以及地震数据产出的连续可靠性。建立地质灾害治理与防治相结合的防治体系；建立全市地质灾害群测群防预警网络及重点地区的专业检测预警网络；建设全市地质灾害空间数据库及信息系统。
➣ 2.3 构建消防安全体系，完善消防设施建设
《指南》要求在国土空间规划中“明确消防专业各类重大防灾设施标准、布局要求与防灾减灾措施。”“确定重要市政基础设施用地控制范围，划定中心城区重要基础设施的黄线，与生态保护红线、永久基本农田等控制线相协调。”本次国土空间规划中，对于消防站的布局要综合考虑生态保护红线和永久基本农田，还要保留一定弹性，预留发展空间，沈阳市现状消防通信调度指挥在中心城区内采用集中接警的方式，市消防通信指挥中心与交警、公安共同享有全市城市道路监控系统。现状存在的问题主要有三点，一是防火设施不足，不能满足5分钟救援时间内覆盖城市建设区的要求。二是消防水源建设亟待加强，缺少消防取水码头。三是特种消防车辆装备配备不足，缺少针对隧道、高层、化工等消防救援装备，大型救援车辆、装备与现状营房不匹配。
在本次国土空间规划中贯彻“预防为主，防消结合”的消防工作方针，构建健全的、现代化、多功能的消防安全保障体系，增强城市抗御火灾和处置特种灾害事故的能力，满足城市消防发展要求。规划新建消防站，提升火灾预防水平，有效遏制重大火灾事故、提高火灾救援能力，完善消防设施建设、提升消防系统科技含量，提高指战效率。
➣ 2.4 加强人防工程配套，建设现代人防防护体系
《指南》中提到，“明确防洪（潮）、抗震、消防、人防、防疫等各类重大防灾设施标准、布局要求与防灾减灾措施，适度提高生命线工程的冗余度”。以往的规划编制中，涉及人防工程的部分主要强调设施标准及布局要求，对于防灾减灾相关措施等方面内容欠缺，仍需补充完善。
本次规划对沈阳市人防工程进行调研统计，总结了三个方面有待提高，一是对现代军事斗争的准备能力，二是现状人防工程体系的建设程度，三是人防工程的管理宣传方面。规划重点考虑防灾减灾方面，坚持防空防灾一体化原则，合理布局了人防工程建设体系，建设现代人防防护体系。同时提出重点防护区的人防工程配套标准，强调人防工程建设管理，注重公众参与及民众人防宣传教育。
➣ 2.5 推进危险品安全生产，构建重大危险源动态监管
《指南》中提到，“预留一定应急用地和大型危险品存储用地，科学划定安全防护和缓冲空间”。以往的规划编制中，没有针对危险化学品管控的专题内容，对大型危险品储存用地的控制也没有预留标准。
本次规划对沈阳市现状危险品企业进行系统筛查，总结了现状问题有三个方面。一是现状危险品企业数量较多，危险品种类繁多，安全风险高。二是危险品企业管理制度参差不齐，管控难度大。三是危险品企业布局分散，三环内还存在生产企业，危险系数大。本次规划中提出对危险品管控的方针原则，确保危险化学品对城市的影响降至最低。逐步推进危险化学品生产企业实施关、停、转、迁，构建重大危险源动态监管体系，全面推进危险化学品企业安全生产标准化。建设危险化学品安全生产风险监测预警系统，实行动态监管。
➣ 2.6 完善城市防灾空间布局，保障城市安全运行
沈阳市现有人均避难场所面积不达标，未达到《防灾避难场所设计规范》中规定的短期（15天）人均有效避难面积≥2.0平方米要求，无法满足突发性安全事件人员避难的需求。应急储备空间体系不完善，中心城区内缺少市级应急物资储备库，现状储备库仅为抗旱物资库代储，不能满足常用应急物资储备标准，如出现突发公共安全事件，应急储备能力不足。
《指南》中提出要明确各类重大防灾设施标准、布局要求与防灾减灾措施。贯彻“以防为主、防抗救相结合”理念，通过提升防灾减灾标准，加强智慧监测预警，优化城市公共安全空间格局，推进重大防灾减灾工程建设，完善城市公共安全及综合防灾管理体系，全面提高灾害防御能力，筑牢防灾减灾救灾人民防线。在中心城区南部、北部地区预留城市应急备用地，作为突发事件的避难、救助场所及应急指挥中心。在中心城区规划市级应急物资储备库1处，储存生活必需品、抗震防火、防汛抗旱、抢险救援器械、卫生防疫等常用应急救援物资，保障灾后24小时内灾民能得到基本生活和医疗救助，居民生活基本正常。
3. 城市公共安全与
综合防灾规划编制注意事项
目前沈阳综合防灾规划编制体系还不够完善，需进一步深入研究各综合防灾类基础设施的一体化、网络化、复合化、绿色化、智能化布局，完善重大防灾设施的标准、布局要求与防灾减灾措施，建立以社区生活圈为基础构建城市健康安全单元，完善应急空间网络，为城市公共安全及综合防灾提供有利支撑，发挥综合调控作用。
文章作者：王媛媛、张卉蕾、李菁
（作者均供职于沈阳市规划设计研究院有限公司）
图片来源：网络，版权归原作者所有
摘要
防灾减灾、抗灾救灾是人类生存发展的永恒课题，建立城市综合防灾体系的重要性和紧迫性已越来越引起政府部门的高度重视。践行《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》），科学认识致灾规律，健全防灾减灾空间保障体系，推进城乡防灾减灾设施建设，完善灾害预警及应急救援机制，减轻灾害风险，提高城市安全韧性，有效防范和降低灾害给人们的生产生活造成的损失。
近期，自然资源部发布了《指南》，指导和规范各地开展市级国土空间总体规划编制工作。指南中关于防灾减灾篇章的要求，主要涉及“完善基础设施体系，增强城市安全韧性”这一篇章，提出基于灾害风险评估，确定主要灾害类型的防灾减灾目标和设防标准，划示灾害风险区；明确防洪（潮）、抗震、消防、人防、防疫等各类重大防灾设施标准、布局要求与防灾减灾措施，适度提高生命线工程的冗余度。沈阳市积极主动推动国土空间总体规划编制工作，按照指南要求，城市综合防灾专题已基本形成初步成果。
本次规划在城市综合防灾专题方面主要包含防洪排涝、防震减灾、消防安全、人防工程、危险品监管、防灾空间布局六大部分。我市主要自然灾害包括突发性地震、地质灾害、洪涝灾害等，以及春季易受到大风及沙尘暴的袭击，东部及东北部山区易发生森林火灾等灾害。人为灾害主要包括火灾、建筑施工事故、危险化学品事故、地下管线事故、燃气事故、电力事故等安全事故和环境污染等事故。习近平同志提出：“防灾减灾、抗灾救灾是人类生存发展的永恒课题，坚持以防为主、防灾抗灾救灾相结合，全面提升综合防灾能力，为人民生命财产安全提供坚实保障。” 我们应理清短板，积极采取措施提升沈阳综合防灾能力。
➣ 2.1 统筹水安全保障，提高城市防洪排涝能力
近年来，沈阳逐年完善防洪堤防体系建设，提高了河道的防洪标准。目前沈阳市防洪还存在以下问题：防洪标准偏低，不能满足快速发展需求，现状北沙河、秀水河等河流低于国家《防洪标准》要求;现状岸滩杂乱，影响河道行洪宽度，部分河段淤积，耕地挤占河道及岸线，影响城市防洪安全，急需岸线整治。
《指南》中提出：“结合城市自然地理特征，优化防洪排涝通道和蓄滞洪区，划定洪涝风险控制线，修复自然生态系统，减少城镇建设中的地面硬化，因地制宜的推进建设海绵城市。”面对生态文明建设新要求、城市防洪排涝新特点，构建“安全保障可靠、生态景观良好、运行调度高效”的现代化城市防洪减灾体系，统筹水安全保障和水生态文明建设，全面提高城市防洪排涝能力。对河流实施防洪治理工程，改善河道环境，恢复河道健康，全面提高全市防洪减灾能力。
➣ 2.2 完善防震减灾体系，提升地震预警监测能力
《指南》要求在国土空间规划中“明确抗震专业各类重大防灾设施标准、布局要求与防灾减灾措施。” 以往的规划编制中，涉及抗震工程的部分主要强调抗震设防标准，对于地震监测预警设施的布局方面内容欠缺，本次国土空间规划中需补充完善。沈阳市现状为Ⅶ度抗震设防城市，主要断裂有四条，均为东北-西南走向。浑河断裂穿越城区，是影响城市发展的主要断裂。沈阳市地质灾害主要为采煤塌陷，滑坡和泥石流等灾害极少。地质灾害高易发区禁止城市建设用地覆盖，同时对现状塌陷区上建筑逐渐搬迁，短期不能搬迁的进行房屋加固。
现状存在的问题主要是监测预测效能、灾害预警和公共服务能力、应急救援等应对灾害的能力有待提高。在本次国土空间规划中应该坚持“预防为主、快速反应、分级负责、统一指挥、部门分工”的原则，不断完善防震减灾和地质灾害减灾体系，最大限度的减小地震、地质灾害造成的损失。建设全市地震台网监控系统，实现数字化智能监控，有效提高台站技术系统的稳定性以及地震数据产出的连续可靠性。建立地质灾害治理与防治相结合的防治体系；建立全市地质灾害群测群防预警网络及重点地区的专业检测预警网络；建设全市地质灾害空间数据库及信息系统。
➣ 2.3 构建消防安全体系，完善消防设施建设
《指南》要求在国土空间规划中“明确消防专业各类重大防灾设施标准、布局要求与防灾减灾措施。”“确定重要市政基础设施用地控制范围，划定中心城区重要基础设施的黄线，与生态保护红线、永久基本农田等控制线相协调。”本次国土空间规划中，对于消防站的布局要综合考虑生态保护红线和永久基本农田，还要保留一定弹性，预留发展空间，沈阳市现状消防通信调度指挥在中心城区内采用集中接警的方式，市消防通信指挥中心与交警、公安共同享有全市城市道路监控系统。现状存在的问题主要有三点，一是防火设施不足，不能满足5分钟救援时间内覆盖城市建设区的要求。二是消防水源建设亟待加强，缺少消防取水码头。三是特种消防车辆装备配备不足，缺少针对隧道、高层、化工等消防救援装备，大型救援车辆、装备与现状营房不匹配。
在本次国土空间规划中贯彻“预防为主，防消结合”的消防工作方针，构建健全的、现代化、多功能的消防安全保障体系，增强城市抗御火灾和处置特种灾害事故的能力，满足城市消防发展要求。规划新建消防站，提升火灾预防水平，有效遏制重大火灾事故、提高火灾救援能力，完善消防设施建设、提升消防系统科技含量，提高指战效率。
➣ 2.4 加强人防工程配套，建设现代人防防护体系
《指南》中提到，“明确防洪（潮）、抗震、消防、人防、防疫等各类重大防灾设施标准、布局要求与防灾减灾措施，适度提高生命线工程的冗余度”。以往的规划编制中，涉及人防工程的部分主要强调设施标准及布局要求，对于防灾减灾相关措施等方面内容欠缺，仍需补充完善。
本次规划对沈阳市人防工程进行调研统计，总结了三个方面有待提高，一是对现代军事斗争的准备能力，二是现状人防工程体系的建设程度，三是人防工程的管理宣传方面。规划重点考虑防灾减灾方面，坚持防空防灾一体化原则，合理布局了人防工程建设体系，建设现代人防防护体系。同时提出重点防护区的人防工程配套标准，强调人防工程建设管理，注重公众参与及民众人防宣传教育。
➣ 2.5 推进危险品安全生产，构建重大危险源动态监管
《指南》中提到，“预留一定应急用地和大型危险品存储用地，科学划定安全防护和缓冲空间”。以往的规划编制中，没有针对危险化学品管控的专题内容，对大型危险品储存用地的控制也没有预留标准。
本次规划对沈阳市现状危险品企业进行系统筛查，总结了现状问题有三个方面。一是现状危险品企业数量较多，危险品种类繁多，安全风险高。二是危险品企业管理制度参差不齐，管控难度大。三是危险品企业布局分散，三环内还存在生产企业，危险系数大。本次规划中提出对危险品管控的方针原则，确保危险化学品对城市的影响降至最低。逐步推进危险化学品生产企业实施关、停、转、迁，构建重大危险源动态监管体系，全面推进危险化学品企业安全生产标准化。建设危险化学品安全生产风险监测预警系统，实行动态监管。
➣ 2.6 完善城市防灾空间布局，保障城市安全运行
沈阳市现有人均避难场所面积不达标，未达到《防灾避难场所设计规范》中规定的短期（15天）人均有效避难面积≥2.0平方米要求，无法满足突发性安全事件人员避难的需求。应急储备空间体系不完善，中心城区内缺少市级应急物资储备库，现状储备库仅为抗旱物资库代储，不能满足常用应急物资储备标准，如出现突发公共安全事件，应急储备能力不足。
《指南》中提出要明确各类重大防灾设施标准、布局要求与防灾减灾措施。贯彻“以防为主、防抗救相结合”理念，通过提升防灾减灾标准，加强智慧监测预警，优化城市公共安全空间格局，推进重大防灾减灾工程建设，完善城市公共安全及综合防灾管理体系，全面提高灾害防御能力，筑牢防灾减灾救灾人民防线。在中心城区南部、北部地区预留城市应急备用地，作为突发事件的避难、救助场所及应急指挥中心。在中心城区规划市级应急物资储备库1处，储存生活必需品、抗震防火、防汛抗旱、抢险救援器械、卫生防疫等常用应急救援物资，保障灾后24小时内灾民能得到基本生活和医疗救助，居民生活基本正常。
3. 城市公共安全与
综合防灾规划编制注意事项
目前沈阳综合防灾规划编制体系还不够完善，需进一步深入研究各综合防灾类基础设施的一体化、网络化、复合化、绿色化、智能化布局，完善重大防灾设施的标准、布局要求与防灾减灾措施，建立以社区生活圈为基础构建城市健康安全单元，完善应急空间网络，为城市公共安全及综合防灾提供有利支撑，发挥综合调控作用。
文章作者：王媛媛、张卉蕾、李菁
（作者均供职于沈阳市规划设计研究院有限公司）
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将城市设计贯穿于市级国土空间总体规划全过程——市级国土空间总体规划城市设计解读