《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的西安实践及解读
引言
市级国土空间总体规划，是国土空间规划体系总体框架“五级三类四体系”中的重要组成部分，与全国国土空间规划、省级国土空间规划、县级国土空间规划、镇（乡）国土空间规划组成总体规划的“五级”，在新时期国土空间规划体系中发挥着承上启下的重要作用，事关国家战略部署的落实与民生的改善和发展。
目前，各地正在积极开展市级国土空间总体规划编制的前期工作，为进一步指导和规范各地做好市级国土空间总体规划编制，制定《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》），该《指南》的发布有助于严防规划落地困难和朝令夕改，使得规划不再是“规划规划，墙上挂挂”，有利于强化规划实施监督的权威性，更好地实现“一张图绘到底”。
本次《指南》旨在贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》，突出体现“多规合一”要求，强调市级国土空间总体规划的战略引领、底线管控作用，从总体要求、基础工作、主要编制内容、公众参与和多方协同、审查要求等5个方面，提出了市级国土空间总体规划编制的原则性、导向性要求，适用于市级（包括副省级和地级城市）国土空间总体规划编制。
其中总体要求中明确了市级国土空间总体规划的定位、工作原则、规划范围、期限和层次，以及编制主体、程序和成果形式等方面内容；基础工作中重点强调了“双评价”和灾害风险评估工作在新时期市级国土空间规划工作中的重要作用；提出了九个方面的编制内容，重点强调了自然生态格局的保护以及城市安全问题；强调在市级国土空间总体规划编制过程中要加强公众参与和多方协同，将“人民城市人民建，人民城市为人民”理念贯彻于规划编制审批全过程中，广泛听取社会各界的意见与需求；最后在《指南》中专门增加了审查的要求，提出在方案论证和成果报批阶段，国家审查机关要组织专家审查论证和进行审查。
通过对《指南》的解读，以及各市规划编制经验的学习，结合庄少勤总规划师的讲解，针对西安市当前国土空间规划编制工作，总结出以下几点思考：
2.1 工作组织层面
2.1.1 加强工作组织领导
首先省级的资源规划主管部门，需要加强对市级规划的指导，按照“开门编规划”的要求，建立政府组织、部门合作、公众参与、专家咨询的工作机制，组建技术团队，并落实规划编制经费。市级国土空间规划编制工作应由自然资源部门牵头与全市各相关部门形成良好的互动，尤其以发改部门十四五规划编制紧密衔接，形成信息共享，互为渗透的编制组织模式。
2.1.2 规范规划审查工作
本次《指南》中专门增加了规划审查的要求，考虑到目前国土空间规划处于过渡期内，尽可能把未来行政管理中间的一些重要的要求，向社会、组织编制的政府和主责部门明确，所以提出在方案论证和成果报批阶段，审查机关要组织专家对规划方案进行审查论证。在审查工作组织上，西安市级及各区县、开发区需根据地方实际，因地制宜的制定审查方案，明确编制方案审查要点问题。
2.1.3 开展行业相关培训
编制主管部门及各编制单位应适时组织交流会、学习会等，分享编制经验，充分学习借鉴兄弟省市的好经验和好做法，并按照自然资源部统一工作部署要求，保质保量完成西安市级、区县级开发区等各级各类国土空间规划编制和实施的工作。
2.1.4 提升规划编制水准
首先需要提升规划各规划单位编制人员自身的业务水平，从而使规划队伍适应新时代的新要求，其次还需要规划编制单位转变作风，提升责任感、使命感和紧迫感，本着对城市负责、对历史负责、对人民负责，也对自己负责的态度，结合西安市现状及存在问题，因地制宜的编制规划。
2.1.5 培育健康行业生态
将新时期国土空间规划编制工作思想认识统一到党中央的决策部署上来，按照党中央的要求来推动多规合一，并通过加强培训、加强宣传、加强重大问题的研究，促进整个行业的发展，形成具有中国特色的规划理论体系、规划方法及规划生态系统等。
2.1.6 强化公众参与引导
随着规划理念的转变，公众参与已经成为当前国土空间规划编制不可或缺的环节，本次《指南》中也强调在市级国土空间总体规划编制过程中要加强公众参与和多方协同，将“人民城市人民建，人民城市为人民”理念贯彻于规划编制审批全过程中，广泛听取社会各界的意见与需求。基于此，本轮西安市国土空间规划在编制前期、编制过程、编制公示、编制审批中皆需组织相应公众参与环节，并建设国土空间规划公众服务平台，可以结合社区、街道等渠道，为公众提供国土空间规划提供前期宣传、反馈意见、公共咨询、规划公示等服务，确保公众参与和多方协同可以有效参与。
2.1.7 加快智慧平台创建
“一张图”是智慧城市和智慧规划的基础，但新时期国土空间规划不仅要建“一张图”，还应该在以国土空间规划国土空间技术信息平台为基础，在智慧规划上面、智慧城市上面进行探索，在以往二维层面的基础上增加三维空间维度的内容，真正实现西安市“一张图”建设的数字化与现代化。
2.2 规划编制层面
2.2.1 严格开展“双评价”和灾害风险评估基础工作
国土空间规划首先是要解决如何适应生态文明建设要求，为生态优先绿色发展提供打好基础。本轮国土空间规划双评价双评估工作需要从规模、速度、质量、效益、结构、安全等6个方面进行考虑，实事求是做好规划基础工作。
“双评价”工作主要在国家、省级层面开展，而西安市级层面需要依据上位评价进行细化，将国土空间开发保护现状与评价结果相比对，充分识别城市的资源环境禀赋特征，从空间安全、空间效率、空间品质三方面找出开发保护存在的突出问题。
通过风险评估，能够更好的统筹国家安全与发展，应对未来各种不确定性灾难，例如武汉的疫情、城市内涝等问题。因此在本轮西安市级国土空间规划中，必须从规划入手，守住生态安全、粮食安全、水安全、国家安全的底线，提高城市抵御风险的韧性，保障城市健康、安全基础上的繁荣和发展。
2.2.2 切实贯彻底线约束思想
在本次西安市级国土空间规划中，需切实贯彻底线思维，在划定全域三条控制线的基础上，加强区域协调和城乡统筹。在规划中需优先考虑基本农田保护红线，生态保护红线及城市开发边界线，重点注意建设用地与耕地保护的矛盾，梳理粮食安全不可动摇的重要理念，将人口与建设用地挂钩的同时同步与耕地挂钩，保障耕地保有量。除此之外，还应注意资源利用上限、历史文化保护线以及安全底线，特别是历史文化保护线，西安作为十三朝古都，历史资源丰富，在规划中需重点保护。
2.2.3 推进城市空间结构变革
通过城市空间结构的变革，空间的动力、空间的质量、空间效率的变革，驱动解决城市问题，优化城市空间布局。例如以空间供给侧改革促进产业转型，重点支持重大科技创新，战略性新兴产业，现代服务业等产业的发展，从而改变原来以规模驱动城市发展的方式。
2.2.4 加强总体城市设计工作
为应对新时期规划转型，即从蓝图型规划向治理型规划转变，强化问题导向，建议将城市设计贯穿到本轮西安市国土空间规划全过程，首先把握好城市总体的空间关系，包括城镇空间、农业空间及生态空间的关系；其次需注重城市的空间品质，例如城市形态、城市居民的空间感受、主城区与外围区域的风貌差异等；第三是城市设计的政策性，只有回归规划的政策属性，才能更好的使用规划。
2.2.5 促进城市空间品质提升
城市空间品质的提升可体现在资源配置与人文感受等方面，首先以人为本考虑城市空间品质，在明确公共服务配置标准上，既要考虑常住人口，又要考虑实际服务人口。比如2021年全运会在西安的召开所带来的大量涌入城市的参赛人口、五一十一等重大节日的旅游人口，以及一些重大会议的参会人口，这种突发性的人口聚集是不算在常住人口里的，但是会对城市的功能产生重大的影响，这些就需要在本次国土空间规划配置设施的时候进行一定考虑。
在人文感受方面，要求城市品质有一定的地域感，在本次西安市国土空间规划编制中，则需立足于本地的资源禀赋特点，充分体现本地的特色和优势，改变以往千城一面的规划思维。
2.2.6 完善城市基础设施建设
城市基础设施和公共服务设施在城市规划中处于最基础的位置，也是最核心的位置。西安市在本次国土空间规划工作中，基础设施规划方面，需要强调统筹存量和增量，地上和地下传统核心技术设施的布局，适度的超前，从而提升城市韧性；同时强化区域一体化设施的建设，实现区域设施的共建共享，以武汉为例，在疫情发生以后，突然大量产生的有害垃圾，远远超出武汉市自身的处理能力，这时就需要借助周边城市设施，例如周边的黄石等兄弟城市，共同承担有害垃圾处理工作。因此未来西安市国土空间规划编制中，需统筹协调区域一体化的发展与规划。
2.2.7 强化规划实时传导落实
从行政上构建管控传导体系，实现目标指标化，指标空间化；在规划编制层面，将空间规划编制过程变成空间治理过程，将本轮西安市国土空间规划与西安市十四五规划衔接，保障国家发展规划、发展战略落实；同时与上级规划衔接，将上级规划重要管控指标尽快向下传导。
本次《指南》虽然对市级国土空间规划工作做出了较为详尽的说明，但还是存在一些不足之处，例如新时期国土空间规划战略与交通强国战略相衔接，市级国土空间规划与其上下位规划之间具体的传导性与实施性如何落实等。
3.1 国土空间规划与交通强国战略
党的十八大以来，习近平总书记深刻把握新时代我国发展的阶段性特征，对交通事业发展作出一系列重要论述，提出了建设交通强国的时代课题，并于2019年9月由党中央、国务院印发《交通强国建设纲要》。而交通与城乡空间布局及结构，以及产业空间布局之间具有紧密相关性，也是国土空间战略中的重要调控手段。但当前在国土空间规划编制理论研究与实践中，除了受到重视的“三区三线”以外，对实际空间结构将起到重要调控作用，且必须协调通道空间关系和空间资源配置的综合交通骨架，并没有引起足够高的重视，大多将综合交通系统衔接只视为枢纽建设问题，对交通网络所造成的城镇空间布局影响缺乏深入的理解，本次《指南》中对此也缺乏体现。
3.2 国土空间规划体系下各级规划衔接
以往城乡规划分为总体规划与详细规划两个层级，其中详细规划又分为控制性详细规划与修建性详细规划两个层级，总体规划确定城市定位、目标、用地结构等战略性、引导性内容；控规确定建设用地性质、使用强度和空间环境等强制性及引导性内容；修规以上述规划作为上位规划，制定具体的规划设计方案用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工，各类规划之间层级清晰、分工明确。而本次《指南》对各级各类规划编制工作尚未做出具体的指引与说明，尤其是对下位规划如何落实国土空间总体规划，下位规划具体该如何衔接总体规划，尚未进行说明，建议增加相关章节，或进一步出台有关国土空间规划体系下详细规划的相关编制指南进行指导。
文章作者：尹宏程、史晓成、刘巍立（作者均供职于西安市城市规划设计研究院）
图片来源：摄图网，版权归原作者所有
引言
市级国土空间总体规划，是国土空间规划体系总体框架“五级三类四体系”中的重要组成部分，与全国国土空间规划、省级国土空间规划、县级国土空间规划、镇（乡）国土空间规划组成总体规划的“五级”，在新时期国土空间规划体系中发挥着承上启下的重要作用，事关国家战略部署的落实与民生的改善和发展。
目前，各地正在积极开展市级国土空间总体规划编制的前期工作，为进一步指导和规范各地做好市级国土空间总体规划编制，制定《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》），该《指南》的发布有助于严防规划落地困难和朝令夕改，使得规划不再是“规划规划，墙上挂挂”，有利于强化规划实施监督的权威性，更好地实现“一张图绘到底”。
本次《指南》旨在贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》，突出体现“多规合一”要求，强调市级国土空间总体规划的战略引领、底线管控作用，从总体要求、基础工作、主要编制内容、公众参与和多方协同、审查要求等5个方面，提出了市级国土空间总体规划编制的原则性、导向性要求，适用于市级（包括副省级和地级城市）国土空间总体规划编制。
其中总体要求中明确了市级国土空间总体规划的定位、工作原则、规划范围、期限和层次，以及编制主体、程序和成果形式等方面内容；基础工作中重点强调了“双评价”和灾害风险评估工作在新时期市级国土空间规划工作中的重要作用；提出了九个方面的编制内容，重点强调了自然生态格局的保护以及城市安全问题；强调在市级国土空间总体规划编制过程中要加强公众参与和多方协同，将“人民城市人民建，人民城市为人民”理念贯彻于规划编制审批全过程中，广泛听取社会各界的意见与需求；最后在《指南》中专门增加了审查的要求，提出在方案论证和成果报批阶段，国家审查机关要组织专家审查论证和进行审查。
通过对《指南》的解读，以及各市规划编制经验的学习，结合庄少勤总规划师的讲解，针对西安市当前国土空间规划编制工作，总结出以下几点思考：
2.1.1 加强工作组织领导
首先省级的资源规划主管部门，需要加强对市级规划的指导，按照“开门编规划”的要求，建立政府组织、部门合作、公众参与、专家咨询的工作机制，组建技术团队，并落实规划编制经费。市级国土空间规划编制工作应由自然资源部门牵头与全市各相关部门形成良好的互动，尤其以发改部门十四五规划编制紧密衔接，形成信息共享，互为渗透的编制组织模式。
2.1.2 规范规划审查工作
本次《指南》中专门增加了规划审查的要求，考虑到目前国土空间规划处于过渡期内，尽可能把未来行政管理中间的一些重要的要求，向社会、组织编制的政府和主责部门明确，所以提出在方案论证和成果报批阶段，审查机关要组织专家对规划方案进行审查论证。在审查工作组织上，西安市级及各区县、开发区需根据地方实际，因地制宜的制定审查方案，明确编制方案审查要点问题。
2.1.3 开展行业相关培训
编制主管部门及各编制单位应适时组织交流会、学习会等，分享编制经验，充分学习借鉴兄弟省市的好经验和好做法，并按照自然资源部统一工作部署要求，保质保量完成西安市级、区县级开发区等各级各类国土空间规划编制和实施的工作。
2.1.4 提升规划编制水准
首先需要提升规划各规划单位编制人员自身的业务水平，从而使规划队伍适应新时代的新要求，其次还需要规划编制单位转变作风，提升责任感、使命感和紧迫感，本着对城市负责、对历史负责、对人民负责，也对自己负责的态度，结合西安市现状及存在问题，因地制宜的编制规划。
2.1.5 培育健康行业生态
将新时期国土空间规划编制工作思想认识统一到党中央的决策部署上来，按照党中央的要求来推动多规合一，并通过加强培训、加强宣传、加强重大问题的研究，促进整个行业的发展，形成具有中国特色的规划理论体系、规划方法及规划生态系统等。
2.1.6 强化公众参与引导
随着规划理念的转变，公众参与已经成为当前国土空间规划编制不可或缺的环节，本次《指南》中也强调在市级国土空间总体规划编制过程中要加强公众参与和多方协同，将“人民城市人民建，人民城市为人民”理念贯彻于规划编制审批全过程中，广泛听取社会各界的意见与需求。基于此，本轮西安市国土空间规划在编制前期、编制过程、编制公示、编制审批中皆需组织相应公众参与环节，并建设国土空间规划公众服务平台，可以结合社区、街道等渠道，为公众提供国土空间规划提供前期宣传、反馈意见、公共咨询、规划公示等服务，确保公众参与和多方协同可以有效参与。
2.1.7 加快智慧平台创建
“一张图”是智慧城市和智慧规划的基础，但新时期国土空间规划不仅要建“一张图”，还应该在以国土空间规划国土空间技术信息平台为基础，在智慧规划上面、智慧城市上面进行探索，在以往二维层面的基础上增加三维空间维度的内容，真正实现西安市“一张图”建设的数字化与现代化。
2.2.1 严格开展“双评价”和灾害风险评估基础工作
国土空间规划首先是要解决如何适应生态文明建设要求，为生态优先绿色发展提供打好基础。本轮国土空间规划双评价双评估工作需要从规模、速度、质量、效益、结构、安全等6个方面进行考虑，实事求是做好规划基础工作。
“双评价”工作主要在国家、省级层面开展，而西安市级层面需要依据上位评价进行细化，将国土空间开发保护现状与评价结果相比对，充分识别城市的资源环境禀赋特征，从空间安全、空间效率、空间品质三方面找出开发保护存在的突出问题。
通过风险评估，能够更好的统筹国家安全与发展，应对未来各种不确定性灾难，例如武汉的疫情、城市内涝等问题。因此在本轮西安市级国土空间规划中，必须从规划入手，守住生态安全、粮食安全、水安全、国家安全的底线，提高城市抵御风险的韧性，保障城市健康、安全基础上的繁荣和发展。
2.2.2 切实贯彻底线约束思想
在本次西安市级国土空间规划中，需切实贯彻底线思维，在划定全域三条控制线的基础上，加强区域协调和城乡统筹。在规划中需优先考虑基本农田保护红线，生态保护红线及城市开发边界线，重点注意建设用地与耕地保护的矛盾，梳理粮食安全不可动摇的重要理念，将人口与建设用地挂钩的同时同步与耕地挂钩，保障耕地保有量。除此之外，还应注意资源利用上限、历史文化保护线以及安全底线，特别是历史文化保护线，西安作为十三朝古都，历史资源丰富，在规划中需重点保护。
2.2.3 推进城市空间结构变革
通过城市空间结构的变革，空间的动力、空间的质量、空间效率的变革，驱动解决城市问题，优化城市空间布局。例如以空间供给侧改革促进产业转型，重点支持重大科技创新，战略性新兴产业，现代服务业等产业的发展，从而改变原来以规模驱动城市发展的方式。
2.2.4 加强总体城市设计工作
为应对新时期规划转型，即从蓝图型规划向治理型规划转变，强化问题导向，建议将城市设计贯穿到本轮西安市国土空间规划全过程，首先把握好城市总体的空间关系，包括城镇空间、农业空间及生态空间的关系；其次需注重城市的空间品质，例如城市形态、城市居民的空间感受、主城区与外围区域的风貌差异等；第三是城市设计的政策性，只有回归规划的政策属性，才能更好的使用规划。
2.2.5 促进城市空间品质提升
城市空间品质的提升可体现在资源配置与人文感受等方面，首先以人为本考虑城市空间品质，在明确公共服务配置标准上，既要考虑常住人口，又要考虑实际服务人口。比如2021年全运会在西安的召开所带来的大量涌入城市的参赛人口、五一十一等重大节日的旅游人口，以及一些重大会议的参会人口，这种突发性的人口聚集是不算在常住人口里的，但是会对城市的功能产生重大的影响，这些就需要在本次国土空间规划配置设施的时候进行一定考虑。
在人文感受方面，要求城市品质有一定的地域感，在本次西安市国土空间规划编制中，则需立足于本地的资源禀赋特点，充分体现本地的特色和优势，改变以往千城一面的规划思维。
2.2.6 完善城市基础设施建设
城市基础设施和公共服务设施在城市规划中处于最基础的位置，也是最核心的位置。西安市在本次国土空间规划工作中，基础设施规划方面，需要强调统筹存量和增量，地上和地下传统核心技术设施的布局，适度的超前，从而提升城市韧性；同时强化区域一体化设施的建设，实现区域设施的共建共享，以武汉为例，在疫情发生以后，突然大量产生的有害垃圾，远远超出武汉市自身的处理能力，这时就需要借助周边城市设施，例如周边的黄石等兄弟城市，共同承担有害垃圾处理工作。因此未来西安市国土空间规划编制中，需统筹协调区域一体化的发展与规划。
2.2.7 强化规划实时传导落实
从行政上构建管控传导体系，实现目标指标化，指标空间化；在规划编制层面，将空间规划编制过程变成空间治理过程，将本轮西安市国土空间规划与西安市十四五规划衔接，保障国家发展规划、发展战略落实；同时与上级规划衔接，将上级规划重要管控指标尽快向下传导。
本次《指南》虽然对市级国土空间规划工作做出了较为详尽的说明，但还是存在一些不足之处，例如新时期国土空间规划战略与交通强国战略相衔接，市级国土空间规划与其上下位规划之间具体的传导性与实施性如何落实等。
党的十八大以来，习近平总书记深刻把握新时代我国发展的阶段性特征，对交通事业发展作出一系列重要论述，提出了建设交通强国的时代课题，并于2019年9月由党中央、国务院印发《交通强国建设纲要》。而交通与城乡空间布局及结构，以及产业空间布局之间具有紧密相关性，也是国土空间战略中的重要调控手段。但当前在国土空间规划编制理论研究与实践中，除了受到重视的“三区三线”以外，对实际空间结构将起到重要调控作用，且必须协调通道空间关系和空间资源配置的综合交通骨架，并没有引起足够高的重视，大多将综合交通系统衔接只视为枢纽建设问题，对交通网络所造成的城镇空间布局影响缺乏深入的理解，本次《指南》中对此也缺乏体现。
以往城乡规划分为总体规划与详细规划两个层级，其中详细规划又分为控制性详细规划与修建性详细规划两个层级，总体规划确定城市定位、目标、用地结构等战略性、引导性内容；控规确定建设用地性质、使用强度和空间环境等强制性及引导性内容；修规以上述规划作为上位规划，制定具体的规划设计方案用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工，各类规划之间层级清晰、分工明确。而本次《指南》对各级各类规划编制工作尚未做出具体的指引与说明，尤其是对下位规划如何落实国土空间总体规划，下位规划具体该如何衔接总体规划，尚未进行说明，建议增加相关章节，或进一步出台有关国土空间规划体系下详细规划的相关编制指南进行指导。
文章作者：尹宏程、史晓成、刘巍立（作者均供职于西安市城市规划设计研究院）
图片来源：摄图网，版权归原作者所有
将城市设计贯穿于市级国土空间总体规划全过程——市级国土空间总体规划城市设计解读