新百年·新空间——从“十四五”看中国城市与城镇化发展趋向
The following article is from 规划中国 Author 王伟
导 读
在2020年12月31日召开的《中国城市繁荣活力2020报告》发布会暨学术交流会上，中央财经大学政府管理学院城市管理系主任、副教授王伟作题为《新百年·新空间——从“十四五”看中国城市与城镇化发展趋向》的报告，立足“十四五”历史方位，面向新百年、新城市、新空间等一系列新发展趋向，主要从三个方面分享了一些个人近一年来对诸多变化的观察感触和思考。
先前大家在讲到“面临百年未有之大变局”的时候，可能感受还不是那么深刻。但随着2020年初新冠疫情危机的发生，每个人都应该越来越意识到这种变化确实不是我们所能想象的。“十四五”恰恰处于1949-2050一百年中非常重要的中转时间段上，是迈向建国百年新目标的新起点。
百年未有之变局最根本的是国际经济政治格局，特别是东西方的力量对比发生了革命性的变化，由此所带来的国际格局和秩序的洗牌和调整。一方面，看到祖国的崛起；另一方面，我们也要意识到，正如美国有学者已经提出美国未来的外交战略应从“G7”扩编为民主十国的“D10”，以这样的方式遏制我们。虽然最近有RECP、中欧贸易投资协定签订的利好消息，但以美国为首的西方阵营对我们的“二心”必须保持高度警惕。
这两张图是非常鲜明的对比，从1919年反对丧权辱国的《巴黎条约》的“五四运动”到2019年10月1日中华人民共和国70周年大庆。
2020年这个时间特别巧。西班牙的大流感爆发于1918-1920年，疫情的发生加速一战的结束。100年后的2020年，世界遇到了新冠疫情，新冠疫情带来的世界冲击会比当时的西班牙流感更大，因为今天的世界关联程度更强。这次疫情，让西方长期积累的阶层间贫富差距、种族问题、精英和贫民等一系列问题提前暴发。但也使我们卷入到了中西方治理模式新的竞争与文明轨道的竞争态势。这种态势，使国人对我们的制度优势和发展道路有了新的认识，其中有一点是非常宝贵的，就是更多人更加自觉地反思和意识到需要尽快建立起一套立足国情、适应国情的中国发展理论，在城市领域，毫无疑问我们要原创的中国城市发展和城市规划理论去推动发展模式的变革和指引未来的发展道路。
我们正在经历第四次科技革命，每一次科技革命都有自己特有标志性的技术和产物。但最重要的是都对中国产生了一系列的影响。前三次我们都是后发者，特别是前两次还属于被欺凌者。第四次再失去的话，我们在这个星球上会拥有什么样的历史命运是可想而知的。本轮科技革命所带来的变革是值得我们深度关注的，是必须要把握住的。
作为拥有五千年文明史和世界五分之一人口的泱泱大国，经过鸦片战争之后百余年的屈辱沉浮，今日之中国终于踏上现代强国之路，最接近于中华民族的伟大复兴。而在刚刚结束的十九届五中全会上，中央宣布我们全面建成小康社会，实现了“第一个百年”奋斗目标。同时在10月23日正式宣布832个贫困县全部脱贫。这些成绩在中国历史上是非常之难得的。
回想1921年嘉兴南湖红船上的11位党员代表，再到今天强有力的党中央与千万党员，是多么强烈的对比。
如果置身于更长的历史长河中审视中华民族的复兴，我们通过历史上中国GDP在全世界的占比做一条曲线，会发现一个最高的峰值是在1095年，是宋朝徽宗和钦宗期间，这个估计大家很难想到。而现在2019年我们的GDP世界占比为16.6%。在此，我们略微拓展一下对宋朝的认识，当时拥有世界上非常繁荣的都市——开封（清明上河图的盛景就是当时的开封），宋朝钢铁的产量达到了125万吨，而英国在1788年工业革命开始的时候才76000吨，而宋朝经济繁荣的背后还有一系列关于科技、远洋贸易是我们今天所无法想象的。开封作为世界上最大、最繁华的城市，开放了宵禁，开封的繁华是通宵达旦的，开封的公共设施是非常先进的，设有专门的消防队。这给我们一个什么启示？城市在整个中国历史中就曾扮演过重要的角色的。
今天的历史长河是什么？我梳理了1978年到今天中美两国在世界GDP的占比。2000年确实是一个转折性的年份，使两个国家的差距不断趋近。当然，我们能不能真的像世界银行预测那样在2030年左右超越美国，必须有清醒的认识，这不是一个数字概念，依然面临很多的挑战。
如果站到更广的世界文明格局中审视中华民族复兴的话，也面临一系列挑战，其中人口就是非常关键的一项。这个图引自于梁建章的一篇文章，据此预测中显示，中华文明、西方基督、伊斯兰和印度文明之间，在演化过程中人口数量的减少不光是影响整个国家，还会影响到你在整个世界文明格局中的存亡。
通过这些大格局的梳理，就是希望向大家传递出：今天的城市和城镇化发展必须站在更高的历史维度与战略维度给予审视，每一座中国城市都面临着未来前途命运会怎样的灵魂之问。
改革开放有两个偶然的时空发端，一个是安徽凤阳小岗村，一个是毗邻香港的深圳。谁也想不到这两个相距千里的空间，最终会引起整个国家如此宏大的星火燎原态势。这两个“点”之后，中国改革开放背后的时空多米诺骨牌被推翻了。生产力得到了解放，生产关系得到了调整，长期受制的生产力和生产关系得以喷薄释放。于是，在一系列的经济社会因素之下，城镇化和国土空间产生一系列的巨变。
巨变之下，看看我们走过的城镇化之路是什么样的？个人大致总结了三个关键特征：
大家回想一下，是不是一个浪又接一个浪，朵朵浪花之下对国土空间带来一系列影响。这种影响带来什么？其实是对很多城市发展轨迹的重大作用。踏对浪的城市可能火了，踏不对的城市就会跌下去。于是，热浪之下，一方面是开发效益的两极分化，先发者赚后发者亏；另一方面，土地财政+城投逻辑开始固化，这个过程中形成了结构性问题和周期性问题。所谓的结构性问题是供给过剩或者是供给不足。周期性问题是超前供给或者是滞后供给。这两类问题对当前国土空间规划编制是有很重要影响的，需要规划编制队伍给予认真的分析判断，而不能是一笔糊涂账一带而过，最终伤害的将是你服务的城市。
2005-2018年城镇人口增长和城市土地面积扩张，土地面积是快于人口增长的，这个大家是有基本共识的。
而在这个过程中，五年房价所刻划画出中国区域经济格局的转变，也是非常不均衡的。房价可谓是是一个让人既爱又恨的指标。人们既不希望它过高，但是它背后又确实反映出民众对一个地方经济信心或期望。
从资源位置的固定性，到不断改善的出行空间可达性，到机会空间均衡性、权利空间平等性、管理空间协同性是越来越弱的，这种脱节带来了今天所看到的很多问题。而在当前中央越来越强调“一盘棋”大战略的要求下，是需要花大力气来破解的。
2005年与2018年各省份GDP份额和常住人口份额是存在分割的，人口集聚和经济集聚是不同步的。最明显的是东三省和西北省份的变化。改革开放42年，东北的城市去哪儿了？从GaWC城市排名里面可以看到中国的城市一直在增加。中国传统的城市体系里面，1978年沈阳、哈尔滨、鞍山、大庆、长春都在前20，现在前20里面没有一个东北城市，这就是整个城市的变化。所以在这种态势下去研究中国的城市繁荣活力，是需要给出更加深刻的繁荣活力成因剖析，而绝非停留在几个数字之上的指标和算法。
很多时候，我们的发展更像是一个踩着油门的机器，不断地往前冲，没有做到松弛有度，不少地方在做出某个决策的时候与城市与城镇化客观发展规律是有出入的。先前规划的状态是什么？某种意义上来说，地方GDP考核与领导政绩考核是居中的，是以经济发展为第一导向的，只要有利于经济发展，很多红线是可以开口子的，于是出现了很多今天加以批判的问题和现象。今天到了真正扭转它的时候，这背后需要的是价值理性、科学理性，同时还有一个非常中国特色的概念，叫规矩理性。在一系列理性注入之下，重塑以人民为中心、以生态文明这条红线扎紧紧箍咒，来自人民心理的安全感、幸福感、获得感、认同感、自豪感、荣誉感和归属感，未来应该成为越来越重要的评判指标和考量标准。
改革开放42年的城镇化得与失是什么？改革开放前“扭曲”“错配”的生产力与生产关系逐步扭转，利用参与全球化分工与国际接轨的机会，让长期压抑的“要素红利势差”能量得以释放，我国经济社会发展取得巨大成就，成为全球具有重要影响力的最二大经济体，国际影响力和话语权大幅提升。
但经济社会发展付出很大代价，积累许多深层次结构性矛盾和问题，发展的不平衡性、不充分性、不协调性、不可持续性日益显现。面临“四个难以为继”：低成本出口战略以金融危机爆发为标志难以为继；低端产业主导的经济结构难以为继；资源环境的传统使用方式难以为继；收入分配不公引发的社会问题使社会稳定的大局难以为继。
发展的不充分不平衡基本矛盾，与空间开发模式粗放、空间结构不合理密切相关。转变发展方式，一是经济转型，要转变传统的经济发展模式、粗放的经济增长方式，二是空间重塑，要调整优化全国空间结构、空间布局。加快转变经济发展方式，必须加快转变传统的空间开发模式；调整经济结构，必须调整不合理的空间结构。
习近平总书记强调，“我们要努力在危机中育新机、于变局中开新局”。面向新百年，要赢得优势、赢得主动、赢得未来，必须准确识变、科学应变、主动求变。今天，谈一谈自己在今天这个时间点对识变、应变、求变的理解。
变化有哪些？可能很多人从不同的角度去总结自己对城市或者是发展的认知。从造城到营城的转变，这是非常重要的一个转变，造城的速度和规模都不可能再像往日那样。从“地上建城”的增量规划，开始变向“城上建城”的存量规划。这是完全不同。相较“地上建城”的有限利益，“地上建城”的利益是高度复杂的。
从高速度的扩张，开始进入高质量的稳健。我觉得“稳健”这个概念是未来中国城镇化非常重要的特质。如何又稳定又健康，是非常重要的。背后涉及到什么，要追求过去土地要素的生产率向全要素生产率的释放。全要素生产率的提升和释放，会关系到未来很多规划理念、规划手法和规划技术的变革，包括制度的变革。
从物本向人本转型，从经验规划向智慧规划转型，从线性建设向闭环治理转型。个人认为最重要的一点转变是：从创富型的规划范式进入到均富型的规划范式。为什么提出从创富到均富的转变？跟《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中所提出的“展望二〇三五年，……人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”里的目标设定是密切相关的。
接下来，谈谈应变。如何让中国的城市和城镇化可持续的运行下去？这里有一组非常重要的关系，就是必须要推动城镇化发展和治理架构的共同演化。现在来看，我们的城镇化是快速发展的，但是治理架构的演化是跟不上的。在时间的发展轴里，这两个是脱节的。那么治理架构最核心的表现是什么？制度的演进、社会的变化和技术的变革等等，但其背后的核心原理是价值分工和价值分配。价值分工代表的是谁创造了价值，而价值分配则代表的是谁占有了价值。其实，创造价值和分配价值是规划非常核心的状态。由此，在基本的框架和模式之下，回过头来再看人类文明的演进就是价值创造与分配动态调整中的螺旋上升。善治视角下的空间规划就是要在空间价值创造与价值分配之间寻找并设计一条最优的路径，这是非常重要的一点突破。
改革开放以来，中国经济发展模式W=G·P·M。W可以视为国民经济财富的增长，G视为政府（土地、财政、政策和信用等），M是市场的资本、企业和创新。P是规划，它扮演的是整合要素、空间机制和经济社会活动的角色。我们所采用的方式是政府主导的城镇化模式，以规划为工具来建设城市，以土地抵押来发展城市。当然，这个公式并不能完全涵盖所有的现实。我想表达的是，规划在这个过程中扮演了非常重要的价值桥梁中介和撬动的作用，但是撬动带来的结果今天也看到了。接下来，如何改变？
传统老路走不下去了。
（一）要素生产率视角。要素生产率有几个快速变化的时点。从1990年浦东开发以后快速提升，一直到1992年提升到了8.273%，但是很快开始下滑。1998年亚洲金融危机，之后又有缓慢的提升，到了2007年、2008年世界金融危机开始，下降速度比原来更陡、更快。整个要素生产率的回报率是非常之低的。贡献率也是从原来的57.99%到现在的4点几。这说明了什么？说明再用规模扩张的方式推动经济发展已非常之困难。
在传统要素生产率下，从城市层级上来看，在过去的状态中，副省级及以上城市资本要素生产率累计进步 27.05% ，地级市累计退步 68.88%，大部分年份呈负增长状态。这代表不同层级城市的财富创造能力是完全不一样的。从城市类型来看，非资源型城市资本要素生产率样本期间累计退步 52.89%，资源型城市累计退步 72.82%，其中资源衰退型城市累计退步 90.95%。意味着什么？今天的规划在不同类型城市投资投入的话，产出效益是完全不一样的，未来国土空间还可以这么去硬砸吗？如果没有经济学的考量，依然不计成本地去投入，将会违背规划改革初衷，带来更大的资源浪费。
（二）新旧动能转换视角。产业外迁东南亚，欧美再工业化带来一系列的离心力，加之我们自身要素供给的失衡，工资、地价、租金等成本的上涨。就以网友戏称用一个街道扛住美国打压的深圳南山街道为例，20时年间房价涨了19倍。如果深圳的房价一直涨下去，变成第二个香港，全国难得的民营经济为主的创新之都如何建成？因此，我们现在面临的是失血加速与补血不足双重压力，新冠疫情又催生出国外提出产业链去中国化，全球化形势不乐观，这些是我们要高度警醒的。
（三）城乡区域协调视角。这张图非常典型，一座老人留守的村庄，在村口摆着初级农产品等着人来买，但是谁来买呢？资源枯竭型的城市是什么样子的？三、四线城市的房子空置是什么样子的？凋敝的空心村庄、枯竭的资源城市、空置的中小城市、拥挤的一线城市，资源错配带来的群体两极分化，如果还是大水漫灌的资源配置，不计投入产出和效率，《生态文明体制改革总体方案 》中提出以空间治理和空间结构优化为主要内容的空间规划改革初衷如何实现？
（四）社会财富分配视角。由中国人民银行调查统计司城镇居民家庭资产负债调查课题组完成的《2019中国城镇居民家庭资产负债情况调查》显示，按照净资产的水平来看，中国前1%的家庭拥有了全社会17.1%的社会财富，10%的家庭拥有全社会49%的财富。通过这两个数据就可以感受到社会财富分配是什么样的格局？
中国的贫富差距还体现在区域之间。在受调查的30个省（直辖市、自治区）中，有8个省市在平均线以上，其余22个省市在平均线以下。
负债最多的群体是26-35岁中青年，意味着什么？最有创造力的一批人却被债务所压身。
（五）五条红线视角。
（1） 资产资源红线。这是毋庸置疑的，国土生态本底跟美国差多了，本底不优、效率不高，面临的情况会是什么样子？
（2）碳达峰碳中和红线。为什么要实现这个？因为我们必须要融入世界，碳中和已经成为各国追求的共同目标甚至是共同的价值观，如果不跟上会被世界所抛弃。我们承诺了2030、2060这样的目标，但是跟西方发达国家来比，意味着还没有富裕就要开始节能了。
（3）未富先老的人口红线。现在地方财政都没有考虑社保基金的压力，随着老龄化的压力，地方公共财政支出里面社保基金是非常大的压力，对地方政府正常运营是会有很大影响的。
（4）全球卡脖子红线。依然有众多卡脖子的核心技术掌握在别人手中。同时，中国石油对外依赖度已经高达72%，如果发生世界大战，我们的能源能够自给吗？产业能够安全吗？
（5）财政债务红线。地方政府的创富能力在传统模式之下被紧紧的卡在那个地方，同时各种需求和压力提升。有人算过，基本上地方债务显性债务和隐性债务累加下来差不多有90万亿，而我们国家的GDP总产值是100万亿，基本上接近于1比1。随着创富能力的减弱，还贷能力一定是降低的，这个时候该怎么办？这可能是更大的风险。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出了一系列2035的发展目标，比如要达到中等发达国家的水平，中等收入群体要增加，公共服务要均等化，发展差距要缩小。最主要的是，要实现全民共同富裕的实质性进展。这意味着什么？意味着中央已经要从解决效率问题更加解决公平问题，而这在未来十五年之内要实现很大的转变。十五年之内我们规划做些什么？在各种约束风险和边界之下，使得做大蛋糕的难度不断增加，在共同富裕的目标倒逼之下分配蛋糕会更加困难。改革开放进入新周期，面临新一轮生产力和生产关系的再调整，对规划的最大影响是什么？或者说规划人应该意识到最大的转变是什么？个人认为是：2035年前空间规划的核心挑战，是传统价值创造模式转型和新型价值分配目标实现之间的矛盾，这个矛盾必须要清醒地树立在规划人心里。过去我们一直在创造财富，但是接下来要思考我们的使命是什么？是如何更可持续地创造新的价值和如何更公平地分配价值，这是我们这代规划人必须要去回答的。
“十四五”规划建议中第二十九条是“推进以人为核心的新型城镇化”，我将它阐释为“城市升级、空间提质、为人赋能”，人才是打破一系列价值创造潜力瓶颈的根本基点。回到人，让人变成更重要的生产力提升的因素，而不是依然靠要素、靠投资。今天我们探讨的是城市繁荣指数，但是我想抛出一个概念——“常青城市”。现在很多文章喜欢回顾在10年、20年里哪些城市跨越度最大，但我想这其中都是有偶然因素的。但如果我们要找到城市成功的真正规律，是要去寻找那些常青城市的。在此，可以画一个时间轴和绩效轴，这些常青城市都会很敏锐的在原有优势的基础上，一次一次地采取与时间契合的行动，创造出新的优势，实现一次次跨越。这些城市是真正值得我们去长期关注，去总结长期成功的因素是什么，这将是更加有益的。
Robert M. Solow
1987年诺贝尔经济学奖获得者
我认为常青城市背后是有经济学解释的。这位是1987年诺贝尔经济学奖获奖者Solow，他是一个非常伟大的经济学家，培养了很多诺奖学生。他提出了“全要素生产率”（TFP）。当时针对的是一个国家，我认为对一个城市也是适用的。他说，一个国家的潜在增长率是由资本劳动力和全要素生产率等供给因素决定的，而潜在的经济增长速度有两类因素，一种是生产要素投入的增长要素，第二个是全要素生产率增长的速度。一个强调规模，一个强调效益。
今天我们评价繁荣指数，一定要有效益观和成本观，使我们对城市的繁荣会有更清醒的认识。要重新定义城市的先进性，常青城市有PSP三要素。
一是平台。像硬件设施的网络，包括各种隐形和软性的平台是非常重要的。二是优势，是在平台之上生长出来的每个城市的特色做法和创新。三是人，最终是平台和优势共同支撑的主体。
这其中有一系列的转变，因为时间因素不展开了，但我认为这是非常核心的三个因素。未来在繁荣指数研究里是不是可以去梳理，我们的城市到底有哪些平台，从平台的角度去解读。在互联网时代已经进入到平台经济的模式，城市的形态也更加像一个平台。
在上述分析之上，我提出一个城市发展和城市更新之问：是形成新的食利者还是助力于新的创造者？我们处在重塑价值治理结构的历史十字路口，从土地财政到空间价值，从低质量扩张型城镇化向高质量稳健型城镇化转型，治理现代化视角下的空间规划使命需要重新定义。一系列的转变之下，对空间规划有三个“有利于”是非常重要的评判标准：是否有利于人力资本的提升、是否有利于人的活动成本降低、是否有利于人的创新创意释放。
考虑到中美贸易战的长期性。按照国际规则，专项补贴以后可能逐步减少，需要投入到更基础性的基础动能提升方面（比如教育、文化、培训、新型基础设施等。
由此可以看到，人的变化是整个规划供给侧改革的动力源和挑战源。一系列组图的对比，可以看到代际和时间之间人的各种特征的变化，是我们无法想象的。
我自己画了一张图，从人本经济到人民城市。人本经济表现出三个全的特征：首先是全生命周期友好，其次是全时空维度友好，三是全价值链条友好。这“三个全”是对一个城市审视是不是真的以人为核心非常重要的因素。由此，上面有12个围绕人的维度。
再接下来，国土空间规划要做什么？要考虑到新的“十四五”里面提出的“六个统一”，质量、结构、规模、速度、效益、安全。推动高水平的人才供应，质量、效率、公平、可持续和安全，最终通过“三个有利于”实现人民城市。
人本经济强调的是一种价值创造，而人民城市强调的是人民城市人民建、人民城市人民管，是一种价值分配。背后是体系性向人民性的回归，未来城市经济应该打造中国特色社会主义本质属性的城市理论，或许是原创中国城市规划理论非常重要的出发点。
以人为核心的城市平台集成体系，分为道、法、术、器四个层面。术的层面，我们做了很多事情、很多研究，传递下来会发现不同的事情是会对人有不同帮助的，有些是帮助人力资本的提升，有些是解决人的出行成本、健康成本、信任成本，有些是释放创新创意。紧接着会推动三个经济社会运行的三个环节，要素生产率的提升、内需的扩大和科技的自立自强，这是中国人在“双循环”格局下实现非常重要的一个转型。人民城市将是这个集成体系的最终呈现。
面向新的百年，个人提出一个中国国土空间1×4×5的优势极方程，要高度关注基础设施建设的内涵拓展。新时期，基建的内涵会极大丰富，至少包含了从传统的硬基建扩展到新基建、软基建、微基建。比如微基建就是关注社区生活圈的方方面面，这是规划人可以大有作为的新框架。在这个过程中有一系列让城市变得更加好的指向：更可信、更可依、更可亲、更可容、更可享。而今天所开展的体检诊断、提升和监测是可以针对不同尺度的优势空间区位进行逐一审视、趋优调整的。
城市更新接下来将成为城市发展的一个主基调，做好城市更新有七种意识与智慧是需要关注的：人本意识、残棋意识、利益意识、算账意识、公平意识、法律意识、数据意识，七个意识，如同七个武器一样对提升规划人思维、知识、技能是非常重要的。
2020将是人类历史上非常重要的分水岭。不思考未来的人，终究会失去未来，而思考未来已经是一种生活方式。
城市规划是一个基于远见的长期主义行业。我们要冷静思考我们所参与创造的繁荣是概念的繁荣还是务实的繁荣、是指标的繁荣还是基因的繁荣，最终要思考是少数人的繁荣还是多数人的繁荣。中国的城市亟需高质量的发展规律理论成果来应对实用主义带来的战略思维短板和领导任期/任务时限带来的时限性治理弱项。这次规划改革之后，让空间规划只做落实发展规划的事情，个人认为如果我们主动放弃了对战略的思考，将会带来对规划行业战略思维抽离的后遗症，那么真与成为画图匠不远了。
今天很荣幸有机会在中规院与大家交流一些个人思考。而此地此时特别想表达一份规划后辈的情感，缅怀邹德慈先生，向邹先生致敬学习。
邹先生在2004年写下的这段话 ：“城市规划是一项崇高的事业，我的前半生曾为此学习、工作和奋斗，今后也愿为此奉献余生”，将激励自己继续思考和努力下去。
文章来源：规划中国
樊杰：我国“十四五”时期高质量发展的国土空间治理与区域经济布局