【调查】三调“打假”，红线掐架

某县域面积约1000平方公里，它的耕地、林地、草地面积三种地类登记面积加起来足足有2000平方公里，这数字着实让人无语，多出来的1000平方公里哪来的？

显然，泡沫都是地类重叠的累加。

然而，各类型重叠地类，在国土三调“坚持实事求是原则，以实地现状为准”的要求下，势必受到冲击，生态红线、林地红线、耕地红线、永久基本农田红线、水利红线、海洋生态红线……该如何理清？

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“红线”即底线

红线的概念最早源于城市规划领域，是指城市建设用地的控制边界，长期以来城市规划领域一直是将建设用地和发展空间作为关注重点，后来生态用地空间、耕地、基本农田等开始逐渐受到重视。

所谓“红线”，实乃底线。

2019年“两会”期间，不管是政府工作报告还是代表委员提案，其中关于坚守“红线”的发声都非常坚毅。各类“红线”是国家坚守和不可逾越的底线，坚守红线是国家责任，全民义务。

2019年3月8日，习近平总书记参加全国人大河南代表团审议时指出，“耕地是粮食生产的命根子。要强化地方政府主体责任，完善土地执法监管体制机制，坚决遏制土地违法行为，牢牢守住耕地保护红线。”

2019年“两会”期间的政府工作报告中提及2019年政府工作任务时指出，“近14亿中国人的饭碗，必须牢牢端在自己手上。要稳定粮食产量，新增高标准农田8000万亩以上。”

3月11日，生态环境部部长李干杰在十三届全国人大二次会议记者会上表示，“不能因为经济发展遇到一点困难，就开始动铺摊子上项目、以牺牲环境换取经济增长的念头，甚至想方设法突破生态保护红线。”

红线保卫战不仅有政府重视，更是早就有法规加持。

以耕地为例，中国目前执行18亿亩耕地红线，出自第三版《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》。不过，在2006年，经过第149次国务院常务会讨论后决定暂缓批准该纲要。该纲要提出了一个关键的指标：18亿亩耕地红线必须守住。

2016年，经国务院同意，国土资源部（现自然资源部）印发《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》，对全国及各省（区、市）耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指标进行调整，并对土地利用结构和布局进行优化。调整后，到2020年，全国耕地保有量为18.65亿亩以上，基本农田保护面积为15.46亿亩以上，建设用地总规模控制在4071.93万公顷（61079万亩）之内。

从2006年政策制定，到2016年调整方案通过发布，中间经历了什么？

《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》曾提出目标，中国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。我国耕地面积从2005年的18.31亿亩，到2020年的18.05亿亩，中间差了2600万亩地，而这15年我国将新增建设用地1亿多亩。两相比较，按照原有规划耕地红线必然会被突破。

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地类交叉重叠严重

实际上，为了保证各种红线可控，各地都或多或少的存在地类交叉重叠情况。2007年启动的第二次全国土地调查就曾暴露出这一问题。

参与过二调项目的某企业负责人在接受泰伯网采访时指出，二调在2007年启动，原计划3年，到2009年结束，但实际上二调耗时时间很长，其中一个很大的原因就是地类交叉重叠严重，地类确定困难。他表示：“调查时，我们看到种植玉米的土地不一定是耕地，它可能属于草地，但是农业部门因为它已经被拓荒种植作物多年，会将其登记为耕地。二调中，我们遭遇大量这种地类交叉重叠的情况，各部门之间互不相让，作业的公司只能按照要求重叠交叉上报。”

在过去，因为技术漏洞或各部门之间的历史遗留问题，国家对这种地类交叉并没有过多追责。但是随着机构重组，自然资源部的组建，以及对未来国土空间规划的要求，目前正在开展的三调对“坚持实事求是原则，以实地现状为准”要求更加严格。地类交叉情况将成为各地面临的突出问题，而解决这一问题，势必会引发红线之争。

 “从目前的地理信息技术水平来说，将各种地类据实量化一点问题也没有，但是量化后的数据是否还能保证各地应遵守的各类红线是个很大的问题。”一位参与国土三调的公司负责人在接受泰伯网采访时指出。

林草系统某事业单位技术负责人盛宁在接受采访时同样指出，他们在调查林业种类时发现，有的县域耕地、林地、草地三种地类的登记面积加起来是这个县域面积的两倍，存在严重的交叉重叠情况。

他进一步指出，“如果对这种交叉重叠地类据实上报，势必会减少一种或几种地类登记面积，减少之后，这种地类登记面积是否还能达到红线要求？如果有损红线，该部门负责人是否还愿意退步割让这一部分登记面积？”

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部门利益是根源

与其说是红线之争，不如说是部门利益之争。

2013年7月，国家林业局（现林草局）曾宣布启动生态红线保护行动。按照林业部门的测算，全国林地面积应不低于46.8亿亩、森林面积应不低于37.4亿亩、森林蓄积量应不低于200亿立方米、湿地面积应不少于8亿亩。但在一些地方，“退耕还林”与“毁林复耕”一直在拉锯。当时的林业部门为保住林业面积，要求坡度在25%以上的土地改为林地；而当地农业部门则尽可能扩大耕地面积。

在采访中，有参与自然资源确权的企业负责人对泰伯网表示，“对于农户来说，种粮补贴比种植林地要多、收入也高，因此他们会偷偷将林地改作耕地。”按照2014年林业部门的监测统计，全国每年林地转为非林地约166万多公顷。海南省经各林场勘界测量发现，近年来，全省各国营林场被侵占的林地面积达20.2万亩。

一位不愿具名的地方国土部门负责人告诉泰伯网，补贴问题也是各省在二调时修改数据上报的很大原因。他表示：“不同地类对应不同补贴，一个地块对应不同类型的地类登记，一方面可以保证当地的耕地或耕地面积，另一方面，这一地块可以因不同地类拿到国家的不同补贴。”

从调查情况来看，保证各类红线硬性要求套取国家补贴、保证部门利益，是各类红线交叉、存在矛盾的主要原因。泰伯网还发现，红线矛盾不仅来自空间交叉重叠，还有近年来随着生态保护区、经济发展区区域划定带来的争议。在新划定区域内还有许多城镇和工业开发区，这种权属交叉，也会导致红线之争升级。

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问题解决有赖于政府决心

对于解决红线问题纷争，盛宁称，他认为最根本还是取决于政府解决的意愿和魄力。他表示，“据我所知，福建省三明市清流县做的就比较好。”

福建当地有一个化工有限公司占地面积11万平方米，该公司已经在2003年10月获得所占用土地的国有土地使用权证。2017年，该公司准备上市，在将新建的厂房、办公用房等不动产申请登记时，清流县不动产登记机构审核发现其宗地范围与县政府于2006年9月登记并颁发给国有林管理站的林权证所涉及的宗地范围交叉重叠面积达3万余平方米。其中的原因，一是原土地证、林权证分属两个部门颁发，进行权属定界时未沟通，造成权属界线不一致；二是当时测量技术落后，采用平板测量，无矢量坐标，精度较低，误差较大；三是两个部门采用的技术标准不同。

为了解决这一问题，清流县不动产登记机构首先与林业部门及相关业主进行沟通，分析造成权属界线交叉重叠的原因。本着尊重历史、实事求是的原则，提出以该公司在项目生产建设过程中所形成的边坡、沟、坎边线作为实际权属界线的调整方案，并上报县政府。而后，县政府召集国土、林业、相关业主等单位对该调整方案进行讨论，形成了县政府关于“权属界线调整方案”专题会议纪要。然后由国土、林业、相关业主及测绘单位到实地进行现场定界，签订权属定界协议。在此基础上，清流县不动产登记机构为该公司办理了不动产登记。

但发生在另一个南方县城的类似案例就没有把问题协调好。当地县政府同样召集相关部门共同开会协商，但因为各部门互不相让，县政府因种种顾虑，并没有强有力的保障措施推动执行，问题最终依然没有解决。

盛宁分析，目前随着机构重组，自然资源部的组建，部门沟通不畅将随着部门改革的深化而缓解。部门间的协调将随着机构重组变为内部协商解决，协调难度自然降低不少。再加上国土三调对“坚持实事求是原则，以实地现状为准”的再三强调，甚至专门出台相应的处罚规程，从国家角度来说，已经是下定决心解决红线纷争了。

但是也有参与自然资源确权的业内人士表示，虽然文件要求是以现状为准上报，但是在实际调查过程中，依然存在经济作物林是属于林地还是耕地等类似的边界模糊的情况，这种情况按要求是参照“1+X”（“1”是“基础调查”，“X”是多项“专业调查”）型自然资源调查体系上报，可是这样一来还是会出现重叠的问题。

盛宁表示，“三调并不能一下解决地类交叉重叠问题。面对不可逾越的红线，地方依然会想办法来模糊交叉重叠问题。”同时，他也指出，目前国家整改的力度和决心很大，从技术上来说实现“一张图”也并非难事，真正解决红线纷争、保证各种地类底线应该只是个时间问题。（文中受访者盛宁为化名）

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来源：泰伯网

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