【科普】什么是统一的空间规划，什么是多规合一？

导言

我们常常听说的空间规划、多规合一都指的是什么？它们之间有什么关系？有没有什么政策指导？自然资源部的组建对空间规划、多规合一的实现有什么意义？今天给大家来篇科普贴。

什么是空间规划？

中国现行的空间规划主要有4个：土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划和生态功能区划，分别由原国土部、住建部、国家发改委和原环保部负责组织编制。

2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》。《方案》提出，要以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（简称“三区三线”），注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。

空间规划期限设定为2030年，试点范围在原有海南、宁夏试点的基础上，纳入吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州，一共9个省份。

中国现行空间规划的编制管理机构分散、层级结构和编制标准不统一，所以经常出现规划目标相抵触、内容相矛盾等问题。

针对上述问题，国家发改委、原国土部、原环保部和住建部等四部委曾在2014年8月联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，选择了28个市县，由4部委分别指导进行试点，但效果并不理想，主要是因为各部委均以各自负责的空间规划为主，进行“多规合一”的试点，依然导致规划的标准、流程都无法统一。

中山大学地理科学与规划学院教授刘小平对此表示，空间规划是最基本的规划，要给所有的规划限定一个帽子。以往各种规划，如土地利用规划、城市规划、国民经济规划、生态环境规划等存在“打架”现象，产生较多冲突矛盾，导致有些用地得不到合理利用和及时审批，现在通过制定空间规划作为基底，有助于实现规划间的上下联通。

刘小平打了个形象的比喻：空间规划就是一个大盘子，起到统领作用，往后所有的规划，都不能突破这个基底的限制。在空间规划中，有三点很重要：一是城镇开发边界，二是生态保护红线，三是永久基本农田。这三条线，是后续规划绝对不能突破的底线，城市的未来发展布局，得在三条线的范围内去做功能优化调整。

究竟什么是“多规合一”？

“多规合一”在“三规合一”（即国民经济和社会发展规划、城市发展总体规划和土地利用总体规划）的基础上加上生态环境保护规划，于是变成“四规合一”。

这几大规划各自体系庞杂、缺乏沟通协调，经常产生矛盾冲突，“多规合一”旨在解决“打架”现象，将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。

《生态文明体制总体改革方案》提到“多规合一”时，明确提出整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。由此可见，“多规合一”的目标已经由过去的“统一的规划体系”回归为“统一的空间规划体系”，这明确了“多规合一”的对象是空间性规划，也就明确了“多规合一”与空间规划的关系：

编制空间规划、构建空间规划体系是目标，推进“多规合一”是手段、是过程，开展省级空间规划试点也就是省域“多规合一”试点。

国土资源经济研究院高级工程师张维宸认为，“多规合一”并不是采用“拼凑模式”将所有规划简单地进行合并，也不会取缔任何一个法定规划，而是根据实际情况，在统一的空间信息平台上，将经济、社会、土地、环境、水资源、城乡建设、综合交通社会事业等各类规划进行恰当衔接，确保“多规”确定的任务目标、保护性空间、开发方案、项目设置、城乡布局等重要空间参数标准的统一性，以实现优化空间布局、有效配置各类资源，和政府空间管控和治理能力的不断完善提高。

自然资源部组建的重大意义

2018年3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过关于国务院机构改革方案的决定。根据方案，新组建自然资源部，这意味着陆海空一体，“山水林田湖草”整体保护、系统修复、综合治理，全民所有自然资源管理体制改革，迎来历史性的重要一刻。

组建自然资源部。将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。

也就是说，以后由自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责，自然资源部将几个部委的规划职能整合到一起，就能对各类规划进行统筹，实现“多规合一”。“一张蓝图干到底”，自然资源部的一大重要职责就是给出这张蓝图的空间底图，告诉我们哪些地方能开发，哪些地方要保护。

用青蛙做比喻。为了保护好青蛙，法律赋予了林业和渔业部门的主管职责。此前，大型湖泊和水库同时归属于水利部门管理，而农田、山林也同时涉及到国土部门。这样一来，青蛙在水里游就归渔业管，跳到岸上就归林业或者国土部门管，被人抓了就归工商部门管……在青蛙的管理上，出现了“政出多门”、“九龙治水”现象。

针对青蛙问题，各部门该如何协调，如何科学、合理进行管理和保护呢？在此背景下，自然资源部所具有的整合意义与优势就凸显出来。

简言之，自然资源部整合了原国土等8个部、委、局的规划编制和资源管理职能，将负责全国960万平方公里陆地和300万平方公里海洋上的所有自然资源的空间规划和数量监管。这标志着，由有关部门、各地历经数年不懈推动的空间规划体制改革取得了重大突破，自然资源部的组建，成功迈开了“多规合一”改革的第一步。

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