【探讨】自然资源统一管理两项基础性工作

　　“山水林田湖草”是一个生命共同体，即自然资源要素之间存在着相互联系、相互影响、相互作用的关系。在“生命共同体”理念下的自然资源管理，既有针对各类自然资源种类的“要素管理”，也有针对自然资源要素之间关系的“综合管理”。推行自然资源统一管理，就是既要重视对自然资源进行分要素管理，同时对自然资源要素之间的关系进行管理，也就是对自然资源的综合管理。

01

自然资源要素之间的关系具有经济和生态两种价值

　　从发展角度来看，国土空间所蕴含的生态价值和经济价值是统一的。保证国土空间的开发利用活动符合、顺应、尊重大自然规律，是自然资源管理工作的核心任务。

　　自然资源要素之间的关系，是各种不同自然要素相互匹配、共同作用的关系，是“山水林田湖草”一荣俱荣、一损俱损的紧密关系，包括不同资源要素之间的空间关系、相互作用关系等等。对这一关系进行管理，可以通过对这种关系所蕴含的价值进行管理来实现。按照自然资源一般理论，土地、林业、矿产等自然资源蕴含两种价值：经济价值（即其能够作为生产要素投入经济活动中）和生态价值（这些资源要素本身是生态系统的组成部分，共同为人类构筑了温馨、健康的生存环境）。对这两种价值的认同，构成现行自然资源管理手段的逻辑基础。同理，自然资源要素之间的关系也具有经济和生态两种价值：

• 一种是经济价值。即，由不同自然资源要素的相互作用、相互影响的匹配关系而产生的经济价值。自然资源要素本身具有经济价值，区域自然资源要素之间的相互作用也同样具有经济价值。例如：我国西北地区土地资源丰富，但是水资源短缺，导致区域经济产出长期不高。这表明在西北地区土地资源和水资源这两种要素之间的关系所蕴含的经济价值小。工作实践中，忽视不同要素之间匹配关系所产生的经济价值，就有可能使经济产出遭到破坏。再如：对草原下的矿藏进行开发，如果只关注矿藏的价值，大力开采矿藏而不管草原的价值，那么草场的经济价值就会被破坏，区域综合经济价值也就大大降低。

• 另一种是生态价值。各种自然资源要素及其互相作用关系，是构成人类赖以生存的生态系统的基本成分，是人类获取各类食物以及享受干净的空气、清洁的水等的来源。因此，“自然资源要素之间的相互作用关系首先具备生态价值”，是天然的和不需要证明的。任何生态系统的稳定和平衡，不但有赖于自然资源要素有规律的演变，而且也有赖于不同资源要素之间相互作用关系的有规律的运动。鉴于生态系统对人类可持续发展的至关重要性，在管理工作中既重视资源要素，又重视资源要素的相互作用关系，就显得尤为重要。
  

　　各类自然资源要素及其相互作用关系，共同构成人类赖以生存的生态系统，将这一生态系统加上经济开发和管理等属性，就构成国土空间，笔者认为这也是目前国土空间管理的主要逻辑基础。从发展角度来看，国土空间所蕴含的生态价值和经济价值是统一的。一个区域内所有的自然资源要素及其相互作用、相互影响的关系，共同构成该区域国土空间。这一国土空间首先具备生态价值；人类的需求及技术的发展，促使人类以更好的方式开发国土空间，在不损失生态价值的前提下，获得经济价值；同时，保证国土空间的开发利用活动符合、顺应、尊重大自然规律，是自然资源管理工作的核心任务。

02

“两统一”注重经济及生态价值综合管理的转型升级

　　“两统一”——统一于对自然资源从经济价值和生态价值两个角度施行有效管理，统一于对自然资源从以要素管理为主向以综合管理为主的转型和升级。

　　对于自然资源管理的“两统一”来讲，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，重点是以国土空间的经济价值为切入点所行使的管理职责。通过开展自然资源统一确权，在此基础上建立健全自然资源市场机制，以最大化地发挥各类自然资源在经济活动中的最大综合价值。“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，重点是以国土空间的生态价值为切入点所行使的管理职责。其通过国土空间规划制定实施、用途管制规则制定等为手段来保证区域自然生态的品质及价值不受破坏，是对自然资源资产管理中市场失灵的有效弥补。

　　根据“绿水青山是金山银山”的一般原理，保证生态品质不受破坏，实际上就是保证国土空间的经济价值不受损失。事实上，“两统一”——统一于对自然资源从经济价值和生态价值两个角度施行有效管理，统一于对自然资源从以要素管理为主向以综合管理为主的转型和升级。包括三方面内容：

• 统一于综合管理。在持续优化对土地、矿产、林草等自然资源要素管理制度的同时，应当更加重视对各类自然资源要素之间的相互作用关系所蕴含的经济及生态价值的研究及评价，加快形成相关管理机制和管理制度，填补管理空白，最终建立一套对自然资源进行全方位管理的综合管理制度。
  

• 统一于价值管理。自然资源管理工作应当从重点关注经济价值的传统思路中解脱出来，向生态价值、经济价值并重的价值链管理转变。应当时刻铭记“绿水青山就是金山银山”的原理，高度关注自然资源生态价值和经济价值的相互转换关系，并据此形成完善的管理制度。
  

• 统一于国土空间管理。从实质上讲，“对自然资源进行管理”和“对国土空间进行管理”具有相同的含义。各类自然资源要素及其相互作用关系，实质上是构成国土空间的全部要素，因此自然资源管理和国土空间管理的管理对象是一致的，其区别仅仅在于施行管理的切入点和关注点不同，并由此导致具体工作方面存在细微差别。这种差别是采用“两统一”表述方式的依据和来源。

03

自然资源统一管理要谋划好至少两方面基础性工作

　　新时期自然资源统一管理并不仅是机构的合并和职能的调整，更重要的是管理理念的变化。对国土空间进行标准化定义，统一开展调查监测，是自然资源统一管理的两项基础性工作。

　　既然“两统一”的实质是进行统一的自然资源综合管理，那么，“两统一”在管理理念、管理目标等方面应当是一致的，尤其是两者应当拥有共同的基础性工作，其至少应包括两方面的基础性工作：

　　对国土空间进行标准化定义是首要的基础性工作。国土空间是自然资源管理对象，研究、规范这一国土空间内各类不同自然资源要素及其相互之间关系的变化规律，必须以对这一国土空间的唯一性、科学性进行定义为基础。笔者认为，对国土空间进行定义涉及三方面的内容：

• 确立空间位置，给予国土空间内任一要素唯一的合法位置定义。关键是要维护好法定测绘基准和测绘系统。测绘基准和测绘系统的维护是基础测绘工作的组成之一，《测绘法》及相关法规对此有明确的规定。目前，重点要解决不同自然资源要素管理中由于采用不同测绘系统，从而使得各类自然资源无法实现空间整合和叠加等问题。
  

• 确立空间关系，给予国土空间内要素之间权威合法的空间关系定义。《测绘法》明确：“建立地理信息系统，应当采用符合国家标准的基础地理信息数据。”目前，定义空间关系最重要的工作是：要切实维护好并向社会提供好基础地理信息数据库产品。当前的主要工作应当是大力改进技术，完善机制，加快解决当前基础测绘所面临的重复建设、信息难以共享等问题。
  

• 确立地理学意义，给予国土空间内每一要素及其之间关系的地理学意义，并最终确立国土空间的地理学意义。关键是要克服传统上分类标准不一致的问题，加快形成统一的自然资源分类标准。在此基础上形成关于国土空间的权威性语义表达系统。
  

　　与此同时，统一开展调查监测也是一项重要的基础性工作。

　　调查业务：根据对自然资源进行要素管理和综合管理的要求，加快形成业务化自然资源调查制度，建立稳定运行的技术系统和专业化的自然资源调查队伍。同时，加快制定自然资源调查规划，从调查深度、工作基础、工作需求等方面入手，将全国划分为西北、西南、东北等不同区域，明确每一区域的调查重点。此外，强化技术标准工作，克服当前技术标准过多，技术标准约束力弱等问题，形成统一的技术标准。

　　监测业务：对现有业务进行整合，加快形成国土空间监测业务体系，建立覆盖全国、统一协调、更新及时、反应迅速、功能完善的国土空间动态监测管理系统，对规划实施情况进行全面监测、分析和评估。

　　数据整合：充分发挥测绘地理信息工作擅长数据分析的优势，按照新时期自然资源统一管理要求及国家大数据战略的思路和要求，整合现有数据，建立国家自然资源大数据中心。

　　综合评价：制度化开展综合评价。主要内容包括对各类自然资源赋存利用消长等状况、不同自然资源要素之间相互匹配关系以及生态承载力等进行综合评估；动态研究经济发展对自然资源的需求情况；开展国际自然资源分析研究。

　　新时期自然资源统一管理并不仅是机构的合并和职能的调整，更重要的是管理理念的变化。这要求我们深刻理解和把握新时期自然资源管理的科学逻辑和客观要求，在机构、职能、队伍快速融合的基础上，重点关注和推进自然资源管理标准、制度、法律法规的衔接、融合和系统化发展，实现自然资源领域治理体系和治理能力的现代化。

（作者单位：自然资源部测绘发展研究中心）

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来源：中国自然资源报

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