【行业】鹤壁经验谈：“一张图”建设服务国士空间规划纪实

鹤舞一溪水，壁立半城山。作为全国首个国土空间优化发展实验区、省市空间规划协同编制试点市、自然生态空间用途管制试点市，近年来，河南省鹤壁市先行先试，积极探索国土空间规划改革路径，统筹协调推进空间规划编制、用途管制实施、信息系统建设"三位一体"，持续优化国士空间格局，打造国土空间规划的“鹤壁样本"。

在这场恢宏而深刻的改革中，河南省测绘地理信息局凭借丰富的数据资源和技术手段，持续探索测绘地理信息服务国土空间规划的新渠道、新方式，为鹤壁国土空间规划试点工作贡献了测绘力量。

①对比分析

②资源浏览

③动态评估

鹤壁市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统应用展示

制定空间规划信息平台技术规程，服务国十空间总体规划编制工作

如何解决产业发展不均衡、多规重叠交叉、空间结构不合理、空间利用效率低等问题，一直是鹤壁市委、市政府思考的问题。

2014年10月，鹤壁市政府与中国国土经济学会签署全国国土空间优化发展实验区共建协议，编制全国首个地市级优化国土空间开发格局规划纲要。

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》，河南省被确定为全国9个试点省份之一。河南省测绘地理信息局负责制定空间规划信息平台技术规程，搭建河南省空间规划信息平台，指导试点市建设市级空间规划信息平台。

鹤壁市空间规划信息平台是空间规划落地的载体，也是试点工作的亮点。项目对800余G的空间规划数据、100余G影像数据、50余G三维数据进行了整合处理，统一坐标基准和数据格式，建立了数据标准、接口标准、技术规程和管理制度四类标准规范体系，为平台运行维护、资源更新、省市纵向和部门横向联通提供了标准依据和技术参考；建立了空间规划、部门规划、矿产资源、空间资源、空间管控、综合监管、社会经济和基础地理信息八大类数据资源体系，打破了各空间类规划部门间的数据壁垒，实现各规划数据、资源数据、管控指标、项目信息的同步共享，并提供规划冲突检测、规划符合性检测等功能，有效服务市、县空间规划编制和项目并联审批工作。

在此基础上编制的《鹤壁市国土空间总体规划（2019-2035年）》，结合鹤壁市资源禀赋条件、发展实际及区域特色，统筹划定了生态保护区、永久基本农田集中区、农业农村发展区和城镇发展区四类规划分区，以及生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界三条控制线。

率先建设“一张图"实施监督信息系统，实现各类空间数据的统一管理与共享

"如果说空间规划编制的主要任务是划定‘三区三线，那么系统建设则是对规划的监测、评估、预警，并实现，一张图"的信息化操作。"鹤壁市自然资源和规划局党组书记段东宏如是说。

2019年7月，自然资源部明确将全面开展国士空间规划"一张图"建设和市县国土空间开发保护现状评估工作，即基于国土空间基础信息平台，整合各类空间关联数据，着手搭建从国家到市县级的国土空间规划"一张图"实施监督信息系统，形成覆盖全国、动态更新、权威统一的国土空间规划"一张图"。

在原有鹤壁市空间规划信息平台基础上，河南省遥感测绘院利用地理信息新技术，全力推进鹤壁市国士空间规划"一张图"实施监督信息系统建设。项目收集了发改委、自然资源和规划、住建、生态环境等30个委办局的各类空间数据，形成了以2000国家大地坐标系和1985国家高程基准为统一空间基准，以鹤壁市第三次全国国土调查初步成果为基础的现状、规划、管理及社会经济四大类数据成果，建设了国土空间规划"一张图"应用、国土空间规划分析评价、国土空间规划成果审查与管理等7个子系统，完成了坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图建设，实现了各类空间数据的统一管理与共享，可服务于覆盖规划编制、审批、实施、监测、评估、预警的全流程管理。

"项目还结合鹤壁市政府空间规划体系、工程建设项目审批制度"双改革，要求，将国士空间规划，一张图，及合规性检测等内容与建设工程项目审批系统进行了融合及互联互通，形成了，一张图，国土空间数据资源体系，在全省率先开发建设了具备多规合一，业务协同、在线并联审批、统计分析、监督管理等功能的国土空间规划一张图业务协同审批管理平台。"河南省遥感测绘院党委书记、空间规划项目总负责人冯梅介绍说。

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"在系统输入项目基本信息，导入项目边界，将项目空间位置和多种规划叠加，检查项目选址范围、占地情况，确认用地类型是否符合空间规划等，然后生成规划检测报告，推送至工程建设审批管理系统，供并联审批后续流程使用。"冯梅说，“如果项目不符合规划，报批前就被一票否决'，避免了用户审批时跑冤枉路。

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好不容易签下一个工业项目，却发现选址地点是农业用地；交通部门规划一条道路，要跟环保、林业等多个职能部门对接，道路建设前期就耗费了大量人力物.针对这些问题，系统提供了公路选线、规划方案评估等功能，将有效解决工程建设单位收集资料难、收集时间长、数据标准不一致，后期线路反复调整等问题，缩短选址工作周期，加快项目建设速度。

以安新郑高速公路选线为例。"利用系统的公路选线功能，添加地形坡度、生态红线、基本农田、采空塌陷等影响因素，生成公路选线模型，再设置公路需经的一些关键点等，系统会根据模型计算参考路线。"河南省遥感测绘院发展研究中心副主任刘杰告诉笔者。

项目选址方案确定后，还可以通过系统对方案进行评估，并将评估结果反馈给决策和设计部门，辅助该公路选址方案的修改。"刘杰边演示边说。

探索自然生态空间用途管制路径，对生态空间的变化进行动态监测

2017年，原国土资源部等部委开展自然生态用途管制试点工作，2018年4月，河南省自然生态空间用途管制试点市花落鹤壁。

自然生态空间，是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川等。用途管制主要是通过土地用途分区，并辅之以开发许可、发展权转移等手段，控制土地用途改变，维护公共利益。

"自然生态空间分为生态保护红线和一般生态空间，可根据不同空间的特性，按照分级分类原则进行用途管制，为实行最严格的生态环境保护制度夯实基础。

段东宏表示，生态保护红线内区域采用"正面清单，开发强度"的方式进行管控，允许生态保护修复和环境治理、原住民正常生产生活设施建设修缮和改造、必要的河道堤防岸线整治及国家、省重大交通基础设施项目和国家战略性矿产勘查项目等人类活动，禁止生态用地向农用地、城镇用地转用等；一般生态空间采取分类制定"正负面清单，开发强度"的方式进行管控，严控新建、扩建、改建除三产融合以外的工业项目，严控以城镇建设为目的的人为活动，严控新、改、扩建矿产资源开发项目，禁止进行开山、采石、开矿、开荒、房地产、度假村等任何不符合主体功能定位的建设项目和开发活动等。

推进自然生态空间用途管制，意味着项目进驻要符合相关空间的准入规则。那么，如何对项目进行准入审查？如何对生态空间的变化进行动态监测？鹤壁市国土空间规划“一张图"实施监督信息系统可有效解决这些问题。

基于自然生态空间用途管制试点的要求，系统设计研发了生态空间准入许可模块，辅助审查自然生态空间内的项目是否符合管制清单，在生态保护红线内的项目要符合一级管制清单，在一般生态空间内的要通过二级管制清单审查。"比如淇河湿地公园停车场项目的用地预审，系统分析发现该项目落入寒波洞地表水保护区二级管制区，不在禁止开发范围内。系统生成生态空间准入审查报告，自然资源部门可根据审查报告确定是否核发准入许可。"刘杰介绍说。

系统应用定期获取的河南省资源系列、高分系列的自然生态空间内卫星遥感影像，结合土地利用图、地表覆盖分类等辅助数据，开展动态变化监测，统计变化类型、数量与方向，让监管部门及时掌握自然生态空间变化情况，及时发现、制止和纠正违反自然生态空间用途管制的行为。

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“以一个疑似违规用地案件为例，蓝色区域是审批许可范围，红色区域是系统通过影像对比分析发现的范围，可以看到，这个项目超出了准入许可范围，确认为疑似违规用地。根据违规类型，推送到当地监管部门，让其实地调查取证。对于调查困难区域，可以利用无人机航拍进行取证，然后向系统反馈图片和视频。"刘杰说，"监管部门在查处这类违法用地案件时，还可以从系统调取该区域不同时期的影像。在这些证据面前，违法者将无从抵赖。"

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此外，系统还设计了国士空间开发适宜性评价、国土空间规划成果审查、国土空间规划监测评估预警等功能，辅助判断鹤壁市功能定位以及国土空间开发与保护的战略目标与实施路径，以“四区三线"为载体，支撑实施分类分级管控，优化空间配置，促进形成高效、协调、可持续的空间格局。

来源：中国自然资源报

作者：王敏

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转自：中国测绘学会

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