宅基地和集体建设用地使用权确权登记（以下简称“农村‘两权’确权登记”），是维护农民合法财产权益、推进农村产权制度改革和乡村振兴战略全面实施的重要基础性工作。这项工作多年来一直在推进，但由于农村宅基地和集体建设用地量大面广、涉及因素多、使用情况复杂，进展缓慢。2020年年底前基本完成宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作，是党中央提出的明确要求。为全面完成党中央部署的这一重要任务，5月14日，自然资源部下发《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（以下简称“84号文”），对该项工作的全面推进进行了最后动员和部署。
落实中央工作部署，采取有力措施推进农村“两权”确权登记，全面推动农村不动产登记工作。
通过宅基地和集体建设用地使用权确权登记，形成归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的农村集体土地产权制度，是促进农村经济社会发展、激发农业农村发展活力、实现城乡统筹发展的内在要求和有力支撑，也是整个农村社会治理不可缺少的内容，事关农村社会和谐稳定的大局。党中央、国务院对此高度重视，自2008年党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出搞好农村土地确权登记颁证工作的总体要求以来，先后有多个中央一号文件中提出加快推进、扎实推进农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证工作，以及加快推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证、所需工作经费纳入财政预算等内容。2019年的中央一号文件明确提出了“加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，力争2020年基本完成”的时间进度要求。
与此同时，2016年十二届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年（2016—2020年）规划纲要》、2017年国务院批转《国家发展改革委关于2017年深化经济体制改革重点工作意见的通知》、2019年《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》、2020年《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等文件，也对该项工作提出了明确要求。其中，“十三五”规划纲要还提出了全面完成农村宅基地、农房、集体建设用地确权登记颁证的目标。
可以说，一项工作由中央在十多年里连续发文强调，并作为农村重点改革任务之一进行部署，并不多见。这已经充分表明了中央对这项工作的重视程度。为全面落实中央要求，切实推动农村“两权”确权登记工作，自然资源部（包括原国土资源部）全力以赴，多次单独或与其他部门联合下发文件，先后出台了《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》《国土资源部 财政部 农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》《国土资源部 中央农村工作领导小组办公室 财政部 农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（以下简称“178号文”）《国土资源部 财政部 住房和城乡建设部农业部 国家林业局关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（以下简称“101号文”）《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》《自然资源部关于全面推进不动产登记便民利民工作的通知》《农村不动产权籍调查工作指南》等文件，从工作组织、经费落实、政策界限和技术标准等方面提出了明确要求，为规范推动农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作发挥了巨大作用。各地也稳步推进，取得了积极进展。但是，由于全国宅基地数量大、集体建设用地情况复杂、涉及历史遗留问题多、部分地区地籍调查基础薄弱等原因，这项工作历时十多年仍未完成。客观地说，这是一块“硬骨头”，其艰巨性、重要性和社会影响度远超其他自然资源管理事项。随着农村产权制度改革进程的加快，全面完成农村“两权”确权登记工作又面临新要求、新挑战。2020年是宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的收官之年，也是最后冲刺的关键阶段，此时出台84号文，进一步明确工作要求和政策尺度，不仅仅是对各地工作的督促和推动，也是在即将全面建成小康社会、完成脱贫攻坚之时，给党中央和广大农民的交代和保证。
集中回应，实事求是解决现阶段农村“两权”确权登记面临的问题。
从各地多年来推动农村“两权”确权登记工作情况来看，既有成绩和经验，也仍面临巨大困难和挑战。从中央到地方部署开展十余年仍未完成，足以看出其难度之大。一是确权法律政策不足，农民集体成员资格确定、权利主体认定、户的认定、一户多宅、面积超占、缺少土地权属来源材料、违法违规占用、审批手续不全、私下流转等确权登记无法绕过的问题，仍在法律政策层面缺乏明确可操作的处理依据。二是各地情况千差万别，农村各地风俗、居住习惯不同，经济发达程度不同，村民传统思想观念与现行法律制度脱节，中西部地区老百姓居住分散、自然条件复杂，并且经费保障困难。三是历史遗留问题和实践问题复杂多样。可以说，宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作不仅仅是简单的调查指界和发证工作，而是一项系统工程，工作量大、覆盖面广、政策性强且经费投入大，关系到农村社会治理和国家法律制度的各个方面，既有历史遗留问题，又有快速城镇化过程中的新问题；既有法律规范与民间社会规范的冲突，又有法律政策频繁变化与农村长期固有传统理念的冲突。这些问题，单靠基层确权登记人员都无法解决。农村“两权”确权登记工作虽然困难重重，但各地为全面落实中央要求，纷纷采取有力措施不断推进工作。一是制定地方政策文件，明确工作要求和政策界限。天津、浙江、湖南、河北等20余个省（区、市）发布了省级政策文件或实施方案，其中，浙江、天津、宁夏等地以省（区、市）政府名义出台了政策文件，工作推进力度大大增强。二是大胆探索形成了一些成功的经验，例如：在宅基地超占面积、未经批准建设等问题处理方面，天津、广东、浙江、湖南等省在178号文、191号文等现有政策确定的按1982年《村镇建房用地管理条例》、1987年《土地管理法》实施划分时间段明确处理政策基础上，又根据地方情况将1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》及地方法规、省政府文件的实施时间作为划分时间段标准，进一步细化相应处理政策，推动了大量遗留问题的解决；在一户多宅问题处理上，广东、天津等地规定，已成年子女可单独作为一户申请宅基地登记发证等；在权属调查和地籍测量方法选择上，广东规定可由村委会统一组织权利人进行指界并确认权属界线，山西晋城探索采用无人机倾斜摄影三维建模的方式进行房屋补充测量，宁夏对偏远山区、布局分散的农村房屋，采用简便易行的调查方法等。这些实践探索和经验对推动工作提供了有力支撑，有的已为84号文所吸纳。地方在积极探索推动工作的同时，也存在工作重点把握不准、对有关政策理解不透的问题。对于这些问题，有必要尽快明确。因此，84号文在全面了解当前地方存在主要困难、问题的基础上，对突出问题进行了明确和回应，对典型经验进行了总结和提升。
在保持工作连续性基础上，明确工作重点和范围。实践中，农村“两权”确权登记工作已开展十多年，各地进展不一。有的地方已经全部完成，有的已完成地籍调查，而有的地方进展缓慢，而且在不同时期尤其是统一登记前后的确权登记成果在内容上有所差别。本次发文部署不是推倒重来，而是在已开展工作基础上的推进，对于统一登记制度实施前已完成的宅基地和集体建设用地登记成果，虽然缺失房屋等内容，但也要予以认可，继续有效。这既是政府确权登记工作连续性的体现，也是确权登记行政行为权威性的体现。但是对于原有成果的不足，应通过核实完善地籍调查成果、补充房屋调查以及在此后的变更登记环节逐步完善等方式解决。因此，84号文强调的宅基地和集体建设用地使用权确权登记范围，重点放在未确权登记的宅基地和集体建设用地方面，重申了“不变不换”原则，原来颁发的证书继续有效，不要求在年底前全部换成不动产权证书。对于已完成房地一体地籍调查且符合登记条件的，要抓紧办理房地一体的不动产登记；对于未开展地籍调查的，要按照房地统一登记要求，加快开展地籍调查。考虑到统一登记前登记成果的不足，以及当事人的需要，对于宅基地已登记发证而地上房屋未登记发证等情况，强调了对有房地一体不动产登记需求的，完成地上房屋补充调查后办理登记。在尊重地方规定的基础上，实事求是地适用确权登记政策问题。一户多宅、缺少权源材料、面积超占等历史遗留问题处理，是宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的难点所在，191号文、178号文、101号文等，以及地方有关政策文件对此都有相应规定。84号文从确权登记政策的连续性、稳定性方面出发，一是强调了要继续遵循已有的部门文件和地方规定；二是针对地方比较关注、急需解决的农村房屋缺少符合规划和建设相关材料导致登记难的问题，结合地方经验，创新性地提出了分情况解决不动产登记要件缺失问题的处理措施；三是根据地方做法和经验，提出了充分发挥乡镇政府和村委会等乡村基层组织在调查指界、权属争议调处等方面的作用，开展统一申请、集中办证；四是从落实中央关于生态文明建设和耕地保护政策角度重申了乱占耕地建房、违反生态保护红线管控要求建房等不予确权登记的情形。对于实践中影响登记的房屋竣工验收材料问题，主要由地方根据实际情况决定。在考虑地区特点的基础上，因地制宜选择地籍调查的工作模式和技术方式。地籍调查是农村“两权”确权登记工作的重要内容，也是不动产登记的前置要件。因此，地籍调查工作是否完成，直接影响到整个农村“两权”确权登记工作的进展。由于各地自然状况、工作基础、技术力量和经费保障等差别较大，从178号文、101号文、191号文到84号文并未要求各地采取统一的标准和技术路线开展工作，而是在形成满足确权登记需要的房地一体地籍调查成果的前提下，鼓励地方结合本地现有工作基础和经济条件，采用不同的工作模式和技术方法，避免以片面的技术要求条件影响整个确权登记工作的开展。84号文在明确提出通过地籍调查摸清底数的同时，还提出对尚未开展地籍调查的，要因地制宜抓紧开展：在权属调查方面，可采取委托代理人指界、“先承诺、后补签”或网络视频确认等灵活方式；在地籍测绘技术方法方面，提出可根据各自的经济条件、经费保障和现实需要等，因地制宜地选取解析法、图解法、勘丈法等不同测绘技术方法。总之，地籍调查工作要在2020年年底前全面完成，实现“应登尽登”。统一登记系统，扎实做好成果入库和数据整合汇交。实践中，由于宅基地和集体建设用地登记资料不完善等原因，部分地区在统一登记后并未纳入统一的不动产登记系统办理，存量地籍调查数据也未纳入不动产登记信息管理基础平台。因此，84号文强调了新增数据实时接入和存量数据整合汇交：一是要通过不动产登记系统办理房地一体的宅基地和集体建设用地使用权登记，并规范登簿和实时上传登记成果；二是对于已有宅基地和集体建设用地及房屋登记资料清理整合和汇交入库，原有数据不规范或不完整的、尚未数字化的、缺少空间坐标信息的尽快数字化、矢量化，统一纳入不动产登记数据库管理；三是明确了成果汇交方式和时间要求，考虑到今年的任务重点和历史数据整理工作量等因素，将成果汇交时间点定在2021年年底。 从长远来看，农村“两权”确权登记工作要得到足够加强，就要将这一基础工作融入到自然资源管理和整个农村社会管理中。84号文也提出，要充分发挥确权登记对农村土地管理改革的基础支撑作用，将其与集体经营性建设用地入市、城乡建设用地增减挂钩、全域土地综合整治、宅基地制度改革等工作有机结合，统筹推进。
自然资发〔2020〕84号文内容摘录
一、准确把握工作重点，坚持不变不换
各地要以未确权登记的宅基地和集体建设用地为工作重点，按照不动产统一登记要求，加快地籍调查，对符合登记条件的办理房地一体不动产登记。坚持不变不换原则，不动产统一登记制度实施前，各历史阶段颁发的宅基地和集体建设用地使用权证书继续有效，对有房地一体不动产登记需求的，完成地上房屋补充调查后办理登记。
二、因地制宜，加快开展地籍调查
要结合本地实际，选取合适的地籍测绘技术方法。有条件或靠近城镇的，可采用解析法。不具备条件的，可利用现势性强的国土三调、农村土地承包经营权登记等形成的航空或高分辨率卫星遥感正射影像图，采用图解法获取界址、面积等信息。对暂不具备解析法和图解法条件的，可由市、县自然资源主管部门会同村委会组织人员，利用“国土调查云”软件结合勘丈法进行地籍测绘。
三、积极化解疑难问题，依法依规办理登记
充分发挥乡村基层组织作用，推动解决宅基地“一户多宅”、缺少权属来源材料、超占面积、权利主体认定等问题，按照房地一体要求，统一确权登记、统一颁发证书，努力提高登记率。市、县自然资源主管部门可会同乡（镇）人民政府、村委会，组织群众以行政村为单位，统一申请登记，实现批量受理、集中办证。
对合法宅基地上房屋没有符合规划或建设相关材料的，地方已出台相关规定，按其规定办理。未出台相关规定，位于原城市、镇规划区内的，出具规划意见后办理登记。对乱占耕地建房、违反生态保护红线管控要求建房、城镇居民非法购买宅基地、小产权房等，不得办理登记，不得通过登记将违法用地合法化。
四、充分利用信息系统登记，扎实做好成果入库和整合汇交
各地要通过不动产登记系统，办理房地一体的宅基地和集体建设用地使用权登记。要充分运用信息化手段规范登记簿填写、审核和校验，确保登记簿内容全面、规范。因已有资料不详、确实无法填写的个别字段可填写斜杠“/”，并在备注栏内注明原因。在完成登簿的同时，将登记结果信息实时上传省级和国家级不动产登记信息管理基础平台。
2021年年底前，全国所有县（市、区）要完成汇交工作。
五、加强组织实施，统筹协调推进
地方各级自然资源主管部门要进一步提高政治站位，在地方政府领导下，压实工作责任，强化部门协作，积极争取工作经费，严格执行工作计划，加强组织实施，切实做好宣传发动、技术指导、业务培训、成果审核及入库汇交等，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作。