【研究】关于推动测绘地理信息工作融入自然资源管理体系的建议

测绘地理信息智库委员会专家针对测绘地理信息工作融入自然资源管理体系提出建议，整理供参考。文章于2020年9月8日发表于内参《调查研究建议》第134期。

陈建国

浙江省人大农业与农村委员会副主任委员

建议一：加强顶层设计，使测绘地理信息工作尽快融入自然资源管理整体业务。

测绘地理信息管理职能归并自然资源部以来，测绘成果及其技术在自然资源统一监管的各项业务工作中发挥了较好的服务保障和技术支撑作用。但是从总体上看，仍然仅停留在单个服务的层面或浅层服务上，测绘地理信息还没有融入自然资源管理的整体业务。

作出上述评判的理由是：第一，从上到下还没有测绘地理信息工作融入自然资源管理整体业务的顶层设计。自然资源统一监督管理的各项业务工作都需要测绘地理信息及其技术提供服务保障，而现在的服务保障仍然是零打碎敲，基础性、统一性、规范性比较差，自然资源各相关职能部门应用测绘地理信息及其技术还存在各自为政、重复建设、随意性大等问题。第二，尚未建立起测绘地理信息和自然资源融合、统一的分类标准，存在信息不能交互共享的问题。第三，尚未建立起为自然资源各项业务提供支撑服务的、采用国家统一测绘基准和测绘系统的、基础地理信息与自然资源空间信息融合的统一基础平台，自然资源各业务子系统存在平台、标准、数据格式等不统一问题尚未解决。第四，尚未制定和发布测绘地理信息及其技术服务保障自然资源统一监督管理及各项业务的工作规则和服务流程。第五，相关业务工作还没有统一布局和融合，如大比例尺地形图与不动产登记权属测绘更新、地理国情监测与自然资源调查监测等的统一布局和融合问题。第六，测绘地理信息规划、计划和重点工作实施情况尚未纳入自然资源统一监督管理的督查考核范围等。

测绘地理信息管理职能归并自然资源部门后要做的工作很多，但加强顶层设计，使测绘地理信息工作尽快融入自然资源管理整体业务尤为重要。因此建议：

抓紧做好测绘地理信息融入自然资源管理整体业务的顶层设计。测绘地理信息工作已经是自然资源管理工作的重要组成部分，要把测绘地理信息工作放到整个自然资源管理工作中同步规划、同步设计、同步布局。要从技术标准、基础平台、项目筹划、业务融入、全方位服务保障自然资源管理各项业务工作做好顶层设计，加强工作的规范性，使测绘地理信息工作成为自然资源管理相关业务工作不可或缺的组成部分。自然资源部应研究制定并印发测绘地理信息工作融入自然资源管理整体业务的指导意见。

加快建立测绘地理信息和自然资源融合、统一的技术分类标准。由于体制、机制和历史的原因，测绘地理信息和自然资源各部门标准不统一的问题客观存在，这不仅严重阻碍信息共享和信息化的进程，也势必影响到自然资源统一监督管理工作。现在体制的问题已经解决，但人为的惯性思维和历史遗留问题，以及工作机制问题仍然存在。需要统一思想，以统一的基础地理信息为基础，综合考虑自然资源信息的特性，从易到难，建立测绘地理信息和自然资源融合、统一的技术标准分类体系和分类标准，为信息交互共享和自然资源统一监督管理奠定基础。

加快建立自然资源管理统一的空间基础信息平台。采用国家统一的测绘基准和测绘系统，以国家基础地理信息为基底，整合地理国情监测和自然资源调查监测数据以及其他各类空间关联数据，建立全国统一的自然资源管理空间基础信息平台，为自然资源管理各业务子系统和国土空间规划搭建起统一的基础信息平台，有效解决自然资源系统内部空间基准、技术标准、平台系统、数据格式、基础信息、管理数据不统一、不一致等问题。

整合和统一布局测绘地理信息与自然资源相关业务工作。根据国家测绘工作规划、年度计划和自然资源管理相关业务工作，统一布局和融合基础测绘、航空航天遥感、地理国情监测与自然资源调查监测等相关业务工作。就目前而言，航空航天遥感影像获取、地理国情监测与自然资源调查监测，1:500、1:2000大比例尺地形图与不动产权属信息测绘更新等项目和业务工作是完全可以统一规划、统一布局和统一实施的。

制定和发布测绘地理信息及其技术服务自然资源统一监督管理各项业务工作的工作规则和服务流程。明确测绘地理信息及其技术在自然资源管理各项业务工作中的服务内容、服务方式、服务期限、成果提供、技术支撑等，规范测绘地理信息及其技术对自然资源统一监督管理各项业务的保障服务工作，确保融入到位，保障服务到位。

将测绘地理信息规划、计划和重点工作纳入自然资源统一监督管理的督查考核范围。为了使测绘地理信息工作尽快融入自然资源管理整体业务，保证测绘地理信息规划、计划和重点工作组织实施到位，要将测绘地理信息统一监督管理职能落实、基础测绘规划计划实施、地理国情监测、服务保障自然资源统一监督管理等重点工作实施情况纳入自然资源督查考核范围。

建议二：做好自然资源管理体系下地理国情监测工作。

测绘地理信息管理职能归并自然资源部门后，测绘地理信息工作已经成为自然资源管理业务的组成部分。地理国情监测工作理应融入自然资源管理的整体业务之中。做好新时期的地理国情监测工作，建议从工作布局和能力提升两方面下功夫。

一是从工作布局上理顺地理国情监测和自然资源调查监测的关系。地理国情监测与自然资源调查监测既有联系又有区别，它们之间客观存在包含与被包含的关系。所以，无论从机构改革后管理体制机制上说，还是从地理国情监测与自然资源调查监测的工作对象、内容、性质、特点上看，地理国情监测和自然资源调查监测工作都应该同时布局、一并开展，或者结合开展，不能各干各的。地理国情监测不仅包含了自然资源调查监测的相关内容，而且可以为自然资源统一监督管理的各个方面提供有效的技术支撑。它可以为自然资源监督管理提供全过程监测服务，如服务全域土地综合整治、海洋海岸线生态修复、森林覆盖、废弃矿山生态修复、永久基本农田保护、国土空间用途管制、设施农用地、自然保护地等自然资源专题监测。它可以在自然资源管理结果监督评判中发挥独特作用。如通过监测对自然资源资产进行核算、审计和评估，对国土空间规划实施情况进行监督评估，对生态修复、水环境治理、环境整治情况进行评判。它还可以为地质灾害治理、预警和突发事件处置提供应急保障。

二是通过科技创新，提升地理国情监测能力。形成立体式、多维度的地表覆盖数据获取能力，针对地表覆盖信息立体式表达上存在的缺陷，形成立体式的地表覆盖表达能力，合理分层表达相互遮盖地物的空间分布，更好地满足不同部门和自然资源监管的差异化需求。形成高频度的地理国情信息获取能力，在现有基础上开展高频度地理国情信息获取工作，使每半年开展一次高精度监测，每季度开展一次宏观监测，特殊区域开展准实时监测成为可能。形成高精度的地理国情信息获取能力，着眼于自然资源精细化管理和自然资源执法监督的需求，融合最新的信息技术，提升地理国情监测成果的空间尺度和属性维度上的精度。形成高效的信息提取和数据分析能力，充分利用大数据、云计算、人工智能、数据提取技术、GIS技术，提升地理国情信息提取和数据分析能力，为规划、决策、监督管理提供信息和技术支持。

张继贤

国家测绘产品质量检验测试中心主任、研究员

建议：推进测绘与自然资源管理的深度融合。

在新的治理体系下，自然资源的高质量发展离不开对自然资源的调查、监测、评价、勘测、修复等系列工程、产品和服务的支撑。测绘是基础性工作，且多年来积累了丰富的数据工程生产组织实施经验，形成了完善的航空航天遥感应用机构、制度和成熟的技术体系，构建了统一的空间定位基础设施，打下了扎实的地理信息成果基础，拥有长期实践经验、专业素质高的队伍，在数据采集、处理、维护和应用中具备显著优势，能够在空间定位、边界确定、系统平台构建等方面发挥重要作用，并已经为自然资源调查、“多规合一”试点、不动产登记等自然资源管理相关领域提供了积极有效的服务。应加强测绘与自然资源管理的深度融合，推动测绘服务于自然资源高质量管理。具体建议为：

在自然资源治理体系下明确测绘的新定位。自然资源管理的高质量发展为测绘带来了机遇与挑战。测绘全面融入自然资源管理大平台，从以往的测绘体系转向自然资源治理体系下的新时代，需要从更高层次、更宽视野来考虑和谋划新时代的测绘工作。测绘要充分发挥优势，围绕自然资源“两统一”这个重心做好服务，面向自然资源调查监测、国土空间优化管控、生态保护修复，为自然资源管理摸清家底，为国土空间规划、用途管制、生态修复提供统一的底板；同时兼顾社会化公共服务，为经济建设、国防建设和社会发展提供基础性、公益性测绘保障。

以新型基础测绘为契机，积极拓展新领域。2015年6月国务院批复同意的《全国基础测绘中长期规划纲要(2015-2030年)》中提出“到2030年新型基础测绘体系全面建成”。新型基础测绘不仅要传承基础测绘公益性、基础性和前期性的属性特征，更要围绕新时代自然资源管理、城市治理等各方面的新需求，按照全球覆盖、海陆兼顾、联动更新、按需服务、开放共享的发展思路，创新建设、完善新型基础测绘产品体系和技术手段，谋划探索新型基础测绘组织实施和服务模式，积极拓展支撑服务新领域。从测绘范围上，测绘从陆地拓展到海洋、从国内拓展到全球、从地上拓展到地下。从测绘内容上，从基础测绘拓展到自然资源调查监测、国土空间优化管控、生态保护修复。从技术手段上，由数字化测绘向信息化测绘、智能化测绘升级换代，探索测绘技术与人工智能、大数据、物联网等新一代信息技术的融合，提升自主创新能力及国产化水平，全面保障自然资源管理。从产品形式上，测绘产品由单一性向多元化发展，由二维转向三维，由静态转向动态，由固定产品向自然资源产品转型。从服务模式上，测绘由供给驱动转向需求驱动，由普适性服务转向定制化、个性化的精细服务，由后台离线向前台在线服务发展，由点对点转向网络化云服务。

加强创新，构建测绘地理信息技术体系。自然资源大平台下的测绘地理信息技术提升与创新，是服务自然资源管理的核心驱动力。第一，构建自然资源调查监测技术体系。以山水林田湖草生命共同体为统一对象，充分利用现代测量、信息网络以及空间探测等技术手段，综合构建起“天-空-地-网”为一体的自然资源调查监测技术体系，实现对自然资源全要素、全流程、全覆盖的现代化监管。建立表征不同自然资源类型的数量和质量关键指标体系。开展标准融合，研制自然资源全要素统一的调查标准。建立天空地海协同的多层次数据获取体系，加强基于多源调查与监测成果的自然资源全要素信息快速提取与智能解译能力，建立全流程自然资源数据处理技术体系，支撑自然资源数量、分布等特征信息的高效获取。

第二，构建国土空间优化管控技术体系。研究国土空间整体认知与系统优化理论。建设国土空间规划辅助决策平台，基于“多规合一”一张图海量多源数据信息的空间数据分析模型，建立规划知识库与推理机制，实现规划智能化分析与辅助决策。建立国土空间全域管控技术体系，形成分级分类国土空间管制规则，研制国土空间规划评估监管技术标准。

第三，构建生态保护修复技术体系。根据自然资源部职责中“统筹国土空间生态修复”“建立空间规划体系并监督实施”“组织实施最严格的耕地保护制度”的内容，研究国土空间生态系统修复关键技术、生态系统综合管控技术、生态监测评估与预警技术、耕地资源保护技术等，构建生态保护修复技术体系，为生态保护修复提供统一底板。

第四，构建自然资源大数据技术体系。面向智慧耕地管理、不动产权籍管理、国土空间规划辅助决策与规划实施监测评估、自然资源督查、综合执法监管等，构建地理分布统计、资源环境潜力、空间开发格局、资源优化配置等分析模型和服务体系，建设跨层级-系统-部门的自然资源全要素时空大数据智慧监管与共享平台，实现自然资源主动与智能服务，为各项管理决策提供平台支持。

第五，构建自然资源分析挖掘评价体系。利用测绘强大的数据源优势，开展自然资源数量、质量和生态状况的现状情况及其变化情况的综合分析；开展不同类型自然资源之间、区域之间、人类生存发展与自然资源之间的开发利用程度与潜力的专题分析；在国际与区域尺度上建立自然资源抽样评级体系。

第六，构建全球自然资源信息感知技术体系。突破全球自然资源信息动态感知的基准动态维持、北斗智慧定位、无地面控制信息的遥感数据精准几何定位与信息检核、地理大数据驱动的遥感数据密集型计算、地理信息与知识自动提取等关键技术,实现全球自然资源信息智慧感知，建立集理论、技术、装备、典型应用于一体的全链条创新布局。

杨震澎

广东南方数码科技股份有限公司董事长

建议：加速推进新型基础测绘，尽早支撑自然资源管理。

国务院批复同意的《全国基础测绘中长期规划纲要（2015-2030年）》提出，我国将在2030年前全面建成“全球覆盖、海陆兼顾、联动更新、按需服务、开放共享”的新型基础测绘体系。2019年武汉和上海新型基础测绘试点正式启动。但目前，新型基础测绘还远远不能满足自然资源管理的需要，存在成果共享、重复测绘、数据时效性、保密与应用、测绘覆盖面积等方面的问题，都需要破题解决。为此，建议在试点基础上加速推进新型基础测绘，满足发展需要。一是将新型基础测绘纳入到自然资源“十四五”规划中。二是保障充足的专门经费开展试点。三是扩大试点面，同时选取多地、多行业、多领域、多家试点。四是动员多方参与，集思广益，协作分工。五是采取边探索边完善的策略。

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来源：自然资源部测绘发展研究中心 转自：中国测绘学会

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