【解读】自然资源确权登记的四个基本问题，测绘人学起来~
编者按
2022年伊始，我们特约自然资源确权登记相关专家为您深度解读自然资源确权登记的性质、定位、对象和方法，值得认真研读。今天刊发第一篇《自然资源确权登记的四个基本问题之性质篇》，以飨读者。
自党的十八届三中全会提出自然资源统一确权登记改革以来，自然资源确权登记工作取得了显著进展，已经在理论研究、试点探索、登记实践的基础上，建成了较为完善的制度体系。但是自然资源确权登记毕竟是一项新的探索性工作，国内外没有现成的经验可以借鉴，必须依靠理论与实践相结合，不断完善制度规范。
作为新的制度，自然资源确权登记需要研究的内容很多，但以下几方面问题较为根本、迫切：一是自然资源确权登记到底是什么，是调查登记、资产登记还是产权登记；二是自然资源确权登记主要解决什么问题，在生态文明建设中的定位是什么，在自然资源资产产权制度、自然资源管理中发挥哪些作用；三是自然资源确权登记的工作范围和对象是什么，是自然生态空间还是自然资源所有权；四是自然资源确权登记与不动产登记是什么关系，如何坚持以不动产登记为基础加强制度融合，形成一套制度体系。
自然资源确权登记的性质
自然资源确权登记，是对自然生态空间内各类自然资源进行产权登记，划清“四条边界”。其本质是产权登记，主要解决全民所有自然资源所有权人不到位、权益不落实的问题，推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，进一步明确所有者、监管者及其责任。
从习近平总书记重要指示精神看，自然资源确权登记制度设计的初衷是产权登记，明确所有者、监管者及其责任。2013年11月15日，习近平总书记关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明指出，我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。
2014年3月14日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上指出，湖泊湿地被滥占的一个重要原因是产权不到位、管理者不到位，到底是中央部门直接行使所有权人职责，还是授权地方的某一级政府行使所有权人职责?所有权、使用权、管理权是什么关系？产权不清、权责不明，保护就会落空，水权和排污权交易等节水控污的具体措施就难以广泛施行。
2016年11月1日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十九次会议指出，要坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。
习近平总书记的重要论述，明确了自然资源确权登记的目的是明晰产权，其本质是产权登记。
统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，必须通过产权登记解决国有自然资源保护和管理存在的产权问题。一是聚焦主体不清，明晰产权主体。根据《民法典》和各自然资源单行法等法律法规规定，国务院代表国家行使全民所有自然资源资产所有权，但具体由谁来代表行使、如何行使以及行使的权利内容是什么并不明晰。机构改革以前，国有自然资源所有者职责实际由原土地、林业、海洋、水利、农业等相关管理部门按照资源类型代行。对于同一自然资源按照不同的管理环节或者功能用途，归口不同的部门管理，往往造成职责交叉、产权虚置弱化、所有者职责不清晰、所有者权益得不到落实。机构改革解决了部门“多头管理”的问题，但进一步明确产权主体和权利内容，需要以明晰产权为核心的自然资源确权登记进行记载、公示。
二是聚焦边界不明，划清“四条边界”。从所有权主体看，我国自然资源分为全民所有和集体所有，但一直没有划清国家所有中央政府直接行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有集体行使所有权等各种权益的边界。通过自然资源确权登记，划清国家所有、集体所有、不同层级政府行使所有权、不同类型自然资源之间的“四条边界”，这样才能明确权责主体和权属界限。
从生态文明体制改革的要求看，产权登记是自然资源确权登记的本质特征，明显区别于资产登记、调查登记。我国生态文明体制改革的目标是，构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，并建立自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度等八项制度。建立统一的确权登记系统是自然资源资产产权制度的首要内容，产权明晰是首位的。
经过多年的努力，我国自然资源调查体系逐步健全，资源家底已相对清楚，但是产权家底还不够明晰，这决定了自然资源确权登记在生态文明制度体系中的独特功能就是明晰产权。自然资源确权登记的原则是物权法定，是对自然生态空间内国家所有的各类自然资源“物”的产权登记，即物权登记，这是自然资源确权登记制度区别于资产性登记、调查登记等生态文明领域其他制度的本质特征。
登记造册性的资产登记是摸清国有自然资源家底的一种方式，重点在于搞清自然资源实物或价值等状况，比如全民所有自然资源清查，其成果不包含自然资源权属状况。而自然资源确权登记的成果形成则需要经过严格的地籍调查和权属核实程序，登记的主要内容是记载生态空间内各类自然资源的权属状况。
自然资源确权登记也不同于行政调查统计登记。行政调查统计登记是资源调查的范畴，重点在于弄清自然资源现状和变化情况，比如国土“三调”和各类自然资源专项调查。自然资源基础调查和专项调查是自然资源确权登记的基础，但调查的结果主要是对自然资源现状的记载，而非对自然资源物权归属的登记，只有经过确权登记后，才能产生物权确认的法律效力。自然资源确权登记的定位
服务生态文明建设。通过自然资源确权登记，明确国家公园、重要湿地、自然公园等特定生态空间各类自然资源产权主体和保护、监管责任，既加强对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理，也支撑对自然资源行使监管权，强化生态保护。同时，建立涵盖各类自然资源权属状况和自然状况的数据库，为国有自然资源资产清查核算和资产负债表编制提供数据来源，为建立健全生态产品价值实现机制、自然资源资产有偿使用制度及生态保护补偿制度改革提供权责归属依据，助力提升生态系统的稳定性和生物多样性。
维护所有者权益。产权清晰是权益行使的依据和基础。通过确权登记，将全民所有自然资源所有权人、履职主体、权利内容等权属状况，以及自然资源类型、数量、质量等自然状况明确记载下来，划清边界、确认权属，明确不同层级政府行使所有权的具体范围，能够为所有者“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”提供具有法律效力的产权依据，有利于严格自然资源保护，服务自然资源有偿使用，推进自然资源资产市场化配置。登记结果具有公示公信效力，相应内容及时更新，并向社会公开，接受社会监督，促进权责主体夯实责任，更好地落实和维护所有者权益。
支撑“两统一”职责。确权登记是自然资源管理链条的基础环节，以“三调”成果为基础，充分衔接自然资源权利清单和不动产登记成果。通过确权登记，明晰“统一行使”的权利主体，划清“统一行使”的权利边界，记载“统一行使”的权利内容，摸清“统一行使”的产权家底，能够规范行权履职、显化所有者权益，促进自然资源的保护和利用，支撑全民所有自然资源资产所有者的职责行使。通过对特定生态空间内国家和集体自然资源所有权的集成登记，并记载集体自然资源的管护协议，实时关联公共管制要求，能够为国土空间管制和生态保护修复职责行使提供数据支撑，实现特定生态空间的统一管护、整体保护。
按照产权登记的一般原理，自然资源确权登记应当指向一个特定的空间，然后登记该空间内物上的权利，进而明确权利的归属。根据中央生态文明体制改革的要求，这个特定的空间，就是自然生态空间。因此，自然生态空间及其范围内各类自然资源的所有权就是自然资源确权登记的工作范围和对象。自然生态空间是物理空间上的表述，自然资源所有权是权利上的表述，二者一体两面、相融互通。
自然资源确权登记的对象和范围是自然生态空间。从中央文件表述 （见表2）看，关于自然资源确权登记的对象和范围有以下两个明显变化。
一是在水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等六类的基础上，先增加了探明储量的矿产资源，后又增加了海域、无居民海岛，共九类。
二是从自然生态空间的表述，变为自然生态空间、自然资源所有权、自然资源资产兼而有之的表述。从改革初衷看，中央从生态文明建设角度提出自然生态空间确权登记的改革任务,登记的对象应该聚焦在自然生态空间上。它是以非人类活动空间为主的自然空间,根据生态保护红线、国家公园等自然保护地管理范围予以确定，强调生态性、整体性。从实际工作看，正在开展的国家公园、长江、太湖、国家重点林区等自然资源确权登记，实际上都是对自然生态空间内的国家所有自然资源进行确权登记，指向的是土地及地上附着的现势自然资源。现阶段依据国土调查和专项调查成果记载自然资源实物量，未来自然资源资产价值核算体系建立后，自然资源资产价值能够确定的，可以补充完善价值量。
自然生态空间，是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，既可以由各种类型的自然资源要素集合而成（比如国家公园等自然保护地），也可以是单一的自然资源所形成的空间（比如海洋、沙漠、荒地等）。自然资源调查监测、确权登记、权益管理、开发保护利用等都属于自然资源管理链条上的不同环节，各个环节对于自然资源分类的标准应该保持一致。自然资源部“三定”方案规定，其履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责。那么，自然资源应该包括土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海域、海岛等。因此，自然生态空间中的耕地、园地、建设用地等应纳入自然资源确权登记范畴。
自然资源确权登记的“权利”，应该是自然生态空间内的国家自然资源所有权。首先，自然生态空间上承载的既有所有权，也有使用权，但自然资源确权登记的对象主要是国家自然资源所有权，这是划清“四条边界”的核心任务所决定的，并且使用权已经被不动产登记涵盖，没有必要重复登记。
其次，自然生态空间上承载的权利要么以土地形态存在，要么附着于土地而存在，但是自然资源确权登记的对象是土地及地上附着的自然资源所有权，不仅仅包括土地所有权。自然资源确权登记的自然生态空间内，既包括土地也包括地上附着物，且地上附着物的产权归属、生态价值与所有者权益、生态补偿、资源定价、收益管理等密切相关，应当予以登记记载。
以不动产登记为基础是自然资源确权登记的基本方法，但在理论和实践层面，还需要进一步揭示自然资源确权登记与不动产登记的关系。否则，在工作中极易产生两个登记、两套体系、“两张皮”的误解。笔者认为，自然资源确权登记源于不动产登记，异于不动产登记，又融于不动产登记。
自然资源确权登记源于不动产登记，本质上属于不动产登记。从法律规定看，《民法典》第209条第2款规定，“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记”，属于其物权编第二章第一节不动产登记的内容，明确地将自然资源国家所有权和其他的不动产所有权并论，肯定了国家对自然资源的所有权就是民法上的所有权，属于不动产登记的范畴。根据立法机关意见，自然资源国家所有权可以豁免登记，但并非不能登记或者不允许登记。随着生态文明建设的深入，不对国家自然资源所有权进行登记而仅仅依靠法律规定这种公示手段，显然已解决不了所有权行使及其权利边界的问题。特别是中央明确由自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，正在部署全民所有自然资源资产委托代理机制试点。各级政府行使自然资源所有权的范围、权责需要通过自然资源确权登记来明晰，通过登记手段进一步强化公示。
从自然资源与不动产的关系看，不动产是依自然性质或法律规定不可移动或者移动后会引起性质、形状改变的财产。《民法典》第260条规定，集体所有的不动产包括法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）第2条第2款规定:“本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。”由此可见，土地以及地上附着的水、林、草和海域等自然资源属于不动产范畴。
从国际上看，涉及确权登记国有自然资源产权的有关国家，主要在不动产登记制度中做出相关安排。因此，自然资源确权登记与不动产登记在法律性质、法律渊源、法律属性上是一致的，自然资源确权登记本质上属于不动产登记。
自然资源确权登记与一般不动产登记存在差异，是特殊的不动产登记。不动产登记是建立现代市场经济体系的基础性制度，侧重于经济功能，主要功能是定分止争、保障交易安全；自然资源确权登记是生态文明建设的基础性制度，侧重于生态功能，在产权登记的同时，还要记载清楚管制要求、自然资源状况，处理好资源保护、监管、利用、碳汇等之间的关系。两者主要有以下三点区别。
一是不动产登记的客体以房、地为主，且地上的建筑物、构筑物一般不发生变化，具有较强的稳定性。自然资源确权登记的范围是特定的自然生态空间，地上附着的林、草、水、湿地等自然资源的自然状况随时发生变化。
二是国家所有权具有主体抽象性、内容公权性等特征，权利主体包括所有权主体、所有者职责履行主体、所有者职责代理履行主体等，与房屋所有权等一般所有权差异较大。
三是不动产登记的客体为土地或地上附着的单一类型客体，也就是“一物一权”，比如房屋等。自然资源确权登记，是土地及地上附着的多种自然资源要素或者单一自然资源要素组合，具有集成性、综合性和整体性。因此，自然资源确权登记的制度设计在登记目的、登记管辖、登记启动方式、登记单元、登记权利类型、登记内容、登记类型、登记程序、登记查询、是否收费等方面与不动产登记一般规则有所差异（见表3）。
当然，自然资源和不动产的登记规则虽然有所差异，但大多是相容的，可以融为一体的。唯有以自然生态空间划定登记范围，这一显著差异对传统的“一物一权”原则构成挑战，也增加了融入现有不动产登记规则的难度。虽然都针对空间登记，不动产登记针对的是权属界线封闭的空间，宗地宗海是单一类型、单一类别的自然资源，权属是登记单元唯一的决定要素，地上附着物单一且相对固定；而自然资源确权登记的范围和对象是自然生态空间及其内的各种自然资源，是“生态空间—自然资源要素”的复合结构。集中连片、生态功能完整是生态空间划定的主要考量，地上附着物类型多样且动态变化，跨境、跨区域的也比较多。
在不动产登记中，登记的是同一主体的同一种物权或者相互兼容的两种权利，比如同一人享有的建设用地使用权和房屋所有权。而自然资源确权登记的生态空间范围内可能包含不同权属的多种资源类型，同时存在国家所有权和集体所有权的较为常见。
自然资源确权登记应当融于不动产登记体系。自然资源确权登记是不动产登记的特殊范畴，应与不动产登记一个标准，可以探索融入不动产统一登记体系，形成一套规则、一个体系，进一步理顺自然资源所有权、使用权之间的关系，避免出现权利归属和内容上的冲突或者空间上、管理上的不一致，确保不动产物权公示和保护安全、稳定、有效。
首先，明确国家自然资源所有权内涵，赋予不动产登记能力。《条例》已经将集体土地所有权和森林、林木所有权纳入不动产登记，国家自然资源所有权是以土地为基础、各种自然资源类型一体化的权利，包括国有土地及其承载的森林、草原、水流、湿地、荒地、矿藏等自然资源的所有权。建议通过立法的形式，明确将国家自然资源所有权纳入不动产登记。
其次，在自然资源登记单元中设置国家自然资源所有权不动产单元。不动产统一登记以来，登记单元的设置经历了从“宗地、宗海”单一经济物到“房地一体”法律流转共同体，再到“山水林田湖草沙”生态命运共同体的演变。自然资源确权登记要基于自然生态空间，登记自然生态空间内的国家自然资源所有权。可以根据自然生态空间的管理保护审批范围或者自然形成范围来划定自然资源登记的范围，按照现有规则编制自然资源登记单元号，记载特定生态空间的整体范围、总面积以及集体自然资源管护协议、公共管制等情况。同时，根据“四条边界”划定结果，将自然生态空间内的国有自然资源划为不动产单元，参照不动产单元编码规则，编制不动产单元号。
如果自然资源登记单元内都是国家所有的自然资源，自然资源登记单元实际由国家自然资源所有权不动产单元构成， 自然资源确权登记就是国家自然资源所有权不动产登记（如图1）；如果登记单元内同时存在国有和集体所有的自然资源，自然资源登记单元实际由国家自然资源所有权不动产单元和若干集体土地所有权不动产单元构成（如图2）。
自然资源确权登记主要是对自然生态空间内国家自然资源所有权的登记，集体土地所有权等已经登记的，可以通过平台融合、信息共享的方式自动在自然资源登记单元内关联。自然资源确权登记涉及依法调整和限制已登记的不动产权利的，应当记载于不动产登记簿。
第三，优化自然资源确权登记程序。按照科学、简明、可操作的原则进一步优化登记流程。
一是关于启动方式。现阶段，由于自然资源权利清单和委托代理机制尚未建立，权利主体不明确，自然资源确权登记参照总登记模式开展，由登记机构自行组织开展调查和登记。有的地方反映，登记机构在登记范围的确定、工作的时序节奏上很难把握，权责不对等。待自然资源权利清单和委托代理机制建立后，可以研究按照不动产登记依申请或者依嘱托的方式启动。
二是关于界线核实。自然资源确权登记范围直接依据自然生态空间管理保护审批范围确定，登记机构只核实登记单元内的权属边界，不核实登记范围边界。
三是关于登记审核。《自然资源统一确权登记暂行办法》和《自然资源确权登记操作指南（试行）》均规定，由登记机构会同相关部门对登记的内容进行审核。考虑到自然资源部门统一行使自然资源确权登记职责，登记审核应由登记机构主责，且相关地籍调查成果在登记过程中，权属界线核实时已经进行过审核，为避免重复审核，可以登记机构审核为主，并征求相关部门意见。
最后，逐步完善登记簿。近期，在保持自然资源登记簿内容总体稳定的前提下，可以考虑从以下两个方面优化完善。
一是完善登记簿中的自然资源状况信息。自然资源分类和自然状况严格依据国土“三调”成果填写，相关数量、质量信息依据专项调查成果填写。针对实践中发现的园地、盐碱地等部分地类在登记簿中没有填写说明的问题，明确将上述地类纳入“其他自然资源”类型进行统计。今后逐步过渡到自然资源统一分类体系，与自然资源调查等保持一致。
二是优化登记簿关联信息填写。对于登记簿上的生态保护红线、用途管制、取水许可、排污许可等公共管制信息，主要通过数据库、系统关联的方式，实现空间数据和属性数据的叠加。下一步调整登记簿时，要根据产权登记的需要优化获取方式和记载内容。同时，加强自然资源登记簿与不动产登记簿的双向关联；探索建立自然资源登记单元表，系统集成记载生态空间内自然资源自然状况、所有权和使用权以及公共管制状况。从长远看，自然资源登记簿与不动产登记簿结构相似，并且都是物的编成，如果条件具备，可以积极探索与不动产登记簿形成一套簿册。
（作者单位：自然资源部自然资源确权登记局、自然资源部不动产登记中心）
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来源：i自然全媒体
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