开学特辑⑨：正在分裂的美国政治学与公共行政学 | 学科发展
编者按
当中国政治学的公共管理化已经成为一个显著趋势时，美国的政治学与公共行政学却闹起了离婚。当我们反思中国政治学为什么会出现公共管理化时，是否真正明确了所谓“公共管理化”中的“公共管理”究竟指的是Public Administration，还是Public Management。如果是前者，那么公共行政本身就是政治学的根基之一，所谓的公共管理化议题便不攻自破；如果是后者，那么我们就需要思考中国政治学究竟缺少了哪些研究，导致其本身的研究领域被“管理化”了。基于此，我们翻译了Donald F. Kettl在《Governance》上发表的《公共行政与政治学：这段婚姻还能挽救吗？》这篇文章。显然，一篇文章无法回答我们关于中国政治学公共管理化的问题，但至少能带给我们一些思考与学科发展的经验。
Donald F. Kettl的这篇文章系统梳理了美国的公共行政与政治学之间的密切合作历史，探讨了二者在发展过程中逐渐出现分裂的原因。在美国，政治学在二战后朝向科学化一路狂飙，采用更复杂的方法论和形式建模方法，专注于探讨公众的声音与政府机构之间的联系，而公共行政则更多地关注政府的效率和有效性，而无法在政治学共同体中找到容身之地。除此之外，公共政策在美国大学中逐渐兴起，更加强调经济学、统计学和定量分析；而学术组织的分化也进一步促进了这种分离倾向。公共行政（管理）学者与政治科学家开始各自建立自己的学术组织。
开学特辑⑨：正在分裂的美国政治学与公共行政学
（原标题为：《公共行政与政治学：这段婚姻还能挽救吗？（Public Administration and Political Science: Can This Marriage Be Saved?）》，现标题为译者所拟）
作者：
Donald F. Kettl, University of Maryland at College Park
编译：
焦磊，山东大学
引文格式（MLA）：
Kettl, Donald F. “Public Administration and Political Science: Can This Marriage Be Saved?” Governance, vol. 35, no. 4, Sept. 2022, pp. 983–90.
内容提要
在公共行政和政治科学在其相互联系、智力和实际影响的高峰阶段发生分裂，这是一件令人遗憾的事情。大部分公共行政研究已经与政治学脱节。接着公共行政便分崩离析，而公共行政（public administration）和公共管理（public management）开始走上不同道路。关键问题是：这些紧张关系是思想趋势分歧的结果，还是高等教育基本组织变革的结果？B. Guy Peters、Jon Pierre、Eva Sorensen和Jacob Torfing认为，政治学和公共行政学之间已经达到了一个“分歧点”，这无异于“离婚”。正如我在本文中提到的，这一分裂中的裂缝很深，基本理论和现实挑战使这种分裂加剧。现在是时候要问：这场婚姻还能挽回吗？我们是否应该允许这种婚姻自然消亡？如果离婚成为定局，我们在分手时将失去什么？
快速阅读（本部分基于AI生成）
1. 作为政治学基石的公共行政学
一个多世纪以前，公共行政学不仅是政治学的一部分，而且是其基石之一。随着政治学的发展，尤其是二战之后，公共行政学与政治学的关系变得更为复杂。公共行政学关注政府的有效性，而政治学则更多地关注政策转化为实际结果的过程。在二战期间，许多学者参与到政府的实际工作中去，试图将理论应用于实践。但是，战争的经历揭示了理性—法律的方法的局限性，同时并未促进形成更强有力的行政理论。
2. 知识分子的分裂
随着政府职能的扩展，政治学和公共行政学之间的紧张关系日益明显。政治学追求科学化，强调科学理论的重要性，并试图建立公众与政府之间的联系。公共行政学则继续关注政府职能的有效性。这种差异导致了两个领域之间的隔阂加深。尽管有学者尝试弥合这两个领域之间的裂痕，但最终并未成功。
3. 大学的组织变革
高等教育机构的基本组织变革也是导致公共行政与政治科学分裂的原因之一。随着政治科学转向更加科学化和形式化的方法，公共行政学则保持了其传统的研究焦点。这种变化进一步拉大了两个学科间的距离。
4. 弥合分歧
文章提出了一个问题，即这两门学科之间的“婚姻”是否可以挽救。作者认为，分裂的裂缝很深，但同时也提出了需要考虑的问题：是否应该尝试挽回这段关系，还是让其自然消亡？如果选择后者，那么学科间将失去什么？
注：以下为全文翻译。遵循一般观点，译者将public administration翻译为公共行政（学），将public management翻译为公共管理（学）。
1. 作为政治学基石的公共行政学
这些问题颇具讽刺意味，因为根据《美国政治科学评论》（American Political Science Review, APSR）1903年第一期的内容，公共行政学曾是美国政治科学协会（APSA）五个创立领域之一。它们分别是比较政府（通过殖民帝国的角色进行探索）、公法（包括宪法法和法理）、国际法、政治理论以及公共行政学。这些研究领域在 APSA 成立之前就已经存在了。反过来，APSA 在他们所建立的基础上不断发展壮大。
事实上，当Frank Goodnow在设定“什么是政治科学？”时，担任 APSA 第一任主席的他认为该学科由“三个相当不同的部分”组成：“国家意志的表达”、“国家意志的体现”以及“国家意志的执行”。作为公共行政学的学生（他的《政治与行政》是该领域的经典之作），他得出这样的结论并不奇怪：“不研究行政体系和实际行政方法而研究政府，就像忽视公法原则的政治理论家的臆测一样，同样容易出错”。
因此，不仅一个多世纪前公共行政学是政治学的一部分。政治学从公共行政学中发展起来，尤其关注政府在将政策转化为结果方面的作用。而公共行政学则以政府改革为基础，重点关注政府的有效性。在二战期间，该领域许多最杰出的学者前往华盛顿帮助战争努力。年轻的教师们离开了他们的学术职位，比如担任战争生产委员会历史学家的James W. Fesler，负责组织从纸张到汽油的所有物品以支持军队的行动。更资深的学者如Luther Gulick作为二战政府组织和管理的顾问而工作。对于Gulick来说，作为罗斯福总统的行政管理委员会的三个成员之一，他的这一步是合乎逻辑的。
从学术界向战时官僚制度转移并不是一件容易的事。战后，Gulick在他的阿拉巴马大学公共行政讲座上对听众说：“许多勇敢的战地行政人员骑着一匹白马离开却陷入混乱复杂、效率低下的管辖领域。”Gulick因战前行政管理理论的理性法律构想而广为人知，这是通过 POSDCORB 原则（规划、组织、人员配备、指导、协调和预算编制）实现的。但在他的战后演讲中，他对政治在战争机器的组织和结构中所起的作用发表了坦率的看法，当时研究人员正在批评古典理论没有足够重视政治。
批评者们抱怨说，试图将政治与行政（政治学与公共行政）结合起来的努力在试图从中获取战争经验时遇到了困难。Wallace Sayre在古利克讲座的回顾中写道：“最清晰体现出来的‘教训’是Gulick这样经验丰富的人也很难从中得出任何教训，这些教训要么过于笼统而模棱两可，要么过于具体而显得教条。”此外，政治可能是“行政机构的完全合作伙伴，但这种二分法仍然存在；行政尚未被视为政治过程的一部分。”
这就是问题的核心。战争告诉我们，没有政治就没有行政。但研究人员尚未发展出一种包含行政的政治理论。战争的经历破坏了理性—法律的方法，但政治科学内部的枯竭批评并没有导致更强大的行政理论。长期以来密切交织的政治学和公共行政开始走上了深刻和剧烈分裂的道路。
进一步加深分歧的是公共行政与进步时代政府改革运动的根源。政治学，特别是在二战后的几年里，越来越关注民主理论和使政府对人民更加有回应力和问责制的挑战。公共行政致力于提高政府完成工作的能力。这在美国政府中重新点燃了几个世纪以来的紧张关系，即麦迪逊派人士关注民主控制政府权力，而汉密尔顿派人士则专注于改善政府的成果。随着对政府信任的根本问题日益突出，麦迪逊派政治学家与汉密尔顿派公共行政人员之间的冲突也日益加剧。
2. 知识分子的分裂
随着政府作用的扩大和工作人员的增加，政治学和公共行政之间的紧张关系也在加剧。正如Mary Guy所指出的那样，“公共行政的知识遗产与政治学的发展相互纠缠，产生了一种更加信任科学和技术的政治概念，而非民众意愿”。另一方面，政治学试图创造一门真正的科学，该科学理论探讨了公众声音与政府机构之间的联系。
富兰克林·罗斯福政府期间政府角色的变化在政治学和公共行政之间产生了巨大的摩擦。新政为美国更多的地方带来了更多的政府职能，从公共工程到福利的职能范围要广泛得多。罗斯福总统得出结论，他需要帮助，于是他成立了总统行政管理委员会，Gulick、资深公共行政人员查Charles Merriam和Louis Brownlow（担任主席）加入其中，该委员会提出了加强政府效率的积极建议。
随着Brownlow委员会提出其建议，公共行政努力加强其在知识领域的作用。学科中的学者于1939年创建了美国公共行政学会（ASPA），并于1940年创建了一份新的期刊《公共行政评论》（Public Administration Review , PAR），创刊文章的主题包括“国家紧急防御组织”和“管理和规划的职能”。Brownlow委员会、ASPA和PAR的工作，在20世纪40年代为管理专家在战争中发挥重要作用提供了支持。
战后，公共行政学者希望将政府在战争中的实用经验带入学科中。与此同时，政治学试图使学科更加科学化。这些截然不同的使命为推动政治学和公共行政进一步分离提供了重要的契机。Roscoe Martin担心的是，“如果政治学不再关注充满活力和活力的行政工作，它就会在很大程度上成为图书馆和教室的学科，几乎没有必要讨论如此令人振奋的主题，如政府。”此外，“政治学和公共行政似乎相互依存，一者从另一者中汲取力量并为其提供力量”。
然而，Martin想要修建的那座桥始终未能建成。政治学质疑公共行政为行政管理原则所做的努力是否是一个建立强大学科的薄弱基础。与此同时，政治学正在追随经济学的脚步，使该领域更加科学化。
Herbert A. Simon的经典著作《行政行为》（Administrative Behavior）为政治科学的转型奠定了基础。他打破了公共行政对结构和过程的关注，转而研究行为和决策。他将组织视为建立在沟通、信息和激励基础之上的人类关系的复杂模式。这一论点与战后政治学的新观点和微观经济学的崛起相一致，其重点是利用日益强大的计算机来研究市场激励。这项工作被证明具有巨大的影响力，并产生了政治学和公共管理学学者获得的两项诺贝尔奖之一（Simon于1978年获奖，Elinor Ostrom于2009年获奖，两者均讽刺地属于经济学）。这项工作，以及政策科学、多元化和投票研究的兴起，推动政治学朝着公共行政的反方向发展。几十年来，公共行政发现自己越来越难以在它帮助创建的这个协会中找到一个舒适的家园。
因此，随着相关学科从战后时期发展到20世纪70年代，公共行政和政治科学发现自己处于截然不同的境地。政治学发展了更复杂的方法论，更规范的形式建模方法，并更加关注政治过程。公共行政，以其结构和计划为重点，处于非常不同的领域。
3. 大学的组织变革
同样，寻求研究和教授这些学科的学术项目也是如此。从上世纪60年代末到70年代初，以公共政策为基础的新一代项目在全国顶尖大学中建立起来，包括密歇根大学、哈佛大学、伯克利大学、卡内基梅隆大学、RAND、明尼苏达州、德克萨斯州和杜克大学。其中许多项目源于公共管理现有的研究所或项目。为了推动这一运动，福特基金会提供了数百万美元的赠款。这些项目都共享着从公共管理向公共政策过渡的共同愿景。这意味着详细分析政治行动的背景和进行政策分析的深入培训，以探索政策选择成本和后果。
哈佛大学肯尼迪学院第一任院长Graham Allison在2006年声称，“在传统公共行政学校致力于培养能力超群的中立管理者时，公共政策学校面临着找出哪些特质使得一个分析员特别出色的艰难任务”。这些项目的课程都开发了经济学、统计学和定量分析课程，“为学生提供参与令人信服讨论的基础，关于政府的目标是什么，以及政府是否真的实现了这些目标，而不仅仅是更为单调乏味的讨论政府组织应该采取什么形式以及他们应如何设计其行政系统来确保可靠的官僚控制”。新的公共政策分析与管理协会（Association for Public Policy Analysis and Management, APPAM）成立于1979年，聚集了该领域的学者。两年后，新的出版物《政策分析与管理杂志》（Journal of Policy Analysis and Management, JPAM）出版了，它是两个现有杂志《政策分析》（Policy Analysis）和《公共政策》（Public Policy）的合并产物。
从公共行政的角度来看，这些学校的兴起是对该领域及其长期历史的直接拒绝。正如Jeffrey L. Pressman和Aaron B. Wildavsky在他们著名的《执行》（Implementation）一书的附录中所写：“在社会科学中，一定存在（或必须存在）关于执行的庞大文献——或如许多人所说。”他们总结道：“它必须存在；它应该存在；但事实上它并不存在”。这一论点让公共行政学界感到惊讶，他们认为其核心任务实际上是通过行政机构执行政策。但是执行成为了政治学和公共管理的独立运动，成为了公共行政的替代品。APPAM作为一个独立于ASPA的新组织而发展起来，就此而言，APSA和美国经济协会都没有对APPAM成员所寻求的政策问题产生实际或理论的影响。公共政策学院的发展取代了长期存在的公共行政学院。在顶尖研究型大学中，公共政策项目取得了最大的突破，从而让公共行政走向边缘化。当然，这削弱了公共行政的声望。
随后，一小群学者开始定期召开会议，重点研究公共行政。公共行政与公共管理的主要区别在于其重点关注如何更好地改善公共项目的成果。在叙拉古的首次会议只有15名学者参加。此后，与会者一致认为这次会议是有用的，并应定期召开，但不要过于频繁，以免减少出席者人数。接下来的会议在麦迪逊举行，参加人数达到35人（实情披露：我担任了此次会议的联席主席）。随着此类会议增多，不久就形成了公共管理研究协会（PMRA），其已取代美国公共行政学会（ASPA）、美国公共政策与管理学会（APPAM）和美国政治科学学会，成为该领域学者的主要关注点。
因此，在相对较短的一段时间内，公共行政发现自己在政策分析和实施的新潮流中被边缘化。公共行政硕士课程发现来自公共政策硕士和公共事务硕士课程的新竞争。PMRA对政治科学和公共行政国家协会的根基造成了干扰。但与此同时，行政问题在实践和理论世界中的主导地位在新兴的公共政策学院中被边缘化，这些学院以经济学和统计学为主要重点。结果导致出现多种程序和方法，以及该领域教育和研究的碎片化。这些寻求新方法的努力导致了一种广泛的方法景观，最终在理论和实践中都削弱了其单一的主导地位。
4. 弥合分歧
这让我们回到了核心问题：政治学与公共行政的联姻能否——且应该——被挽救？我提出的这些事例表明，这种联姻的可能性非常小。对夫妻进行咨询不太可能产生太大效果，因为前夫妻双方的利益已经相去甚远。
虽然公共行政学孕育了政治学，但政治学在追求更科学化的过程中逐渐脱离了母体。关于执行的研究仍然是两门学科之间的狭窄联系，但往往更侧重于公共政策和政治领袖在塑造其中的作用。执行研究往往着眼于过程的复杂性，以及案例研究中表明胜利机会不大的研究。另一方面，公共行政一直致力于发展成功技能。因此，他们往往以非常不同的直觉来处理类似的问题。
同时，公共行政还发现自己陷入了生死之战中，特别是在许多大学里，尤其是公共政策项目中，公共管理被排斥在公共行政之外。公共管理往往更关注管理者，而公共行政则专注于行政结构和过程（尽管试图划清二者之间的界线往往会导致激烈的智力争斗）。这使得很难将这些学者聚集在一起。
分道扬镳的研究者更是让分歧加剧。大多数公共行政学者都从美国政治学会（APSA）转向了行政科学学会（ASPA）或公共管理研究协会（PMRA）。公共政策项目中的公共管理学者又转向了PMRA。主要的期刊也是如此。由于在这些专业协会之间轻松流动的研究者相对较少，因此思想交流相对较少。
欧洲公共行政的演变也印证了这一点。Geert Bouckaert和Werner Jann指出，“我们是一个领域，而不是一个学科”，由多种理论和多种方法共同培养。此外，他们还认为，“总体而言，该领域由学术组织的结构、会议、期刊和学术团体所塑造，这些机构往往形成专业化的隔阂，阻碍跨学科的研究”。碎片化而非融合是公共行政研究的全球性标志。
这导致了也许是最大的分歧：学术界与实务界的隔阂。这三种学科在某种程度上都旨在改善政府项目的结果。然而，在某种程度上，实务界认为很少有期刊文章能帮助他们的工作。不久前，一位白宫高层上任后告诉我，她希望在办公室里找到一堆必读的学术资料。事实上，她说她几乎找不到什么有用的东西。
这无疑是一个过于严厉的判断，因为许多期刊文章中确实有真正有用的材料。此外，那些寻求构建知识基础的人和那些希望付诸实践的人之间一直存在着尖锐的矛盾。但我们已经走得很远了，就像当年罗斯福总统寻求顶尖学者就改善总统制提出建议时一样远，当时的学者们提供了一份如何做到的计划（尽管委员会成员们很难将他们的提案通过国会）。这里的基本问题是研究人员花费的时间太少去探索实务界想要答案的问题。结果导致这些群体——政治学、公共行政、公共管理、实务界——都变得更加自指性，更专注于内部自己的难题，而较少关注推进公众利益面临的更大挑战。
Christopher Pollitt在一篇极具深度的文章中，将研究与实务之间的联系称为“幽暗之地”，因为“为实务明确开展的政策分析是模糊不清的领域”。Pollitt总结道，通过为政策制定者提供非正式建议、在政府中工作、培训公务员、成为政府任命的委员会成员、评估公共政策以及为政府机构开展正式研究等途径，研究是可以体现其价值的。他提倡在研究与实务相交的领域加强自我组织“，因为照亮这些阴影区是很有说服力的”。但他也加入了现实主义的论调，认为从政府的角度来看，“政策分析的势力很小”。而把不同的组织联合起来并让它们聚焦于共享的一套重要问题的连接能带来最佳潜能。
这些婚姻并非无药可救，但要想挽救它们，就必须更加关注国家乃至全世界所面临的重大的行政问题。并非所有学科都必须以同样的方式来处理这些问题。事实上，甚至不需要每个学科的每个部分都去处理这些问题。
但挑战更大且日益严峻，正如Ezra Klein所说，因为美国的管理能力正在衰退。共和党人批评了政府的作用并削减了对其专业知识的投资；而民主党人花费更多时间来设想政策，而不是思考如何最佳地执行它们。其结果是日益严重的国家能力问题。在回应Klein的专栏时，Don Moynihan强调了解决诸如“自由民主是否仍能完成大事来满足公民期望”以及“如何解决能力问题”等问题的紧迫性。这些是政治科学关注民主、政策分析专注于方法、公共管理关注领导力以及从业者关注成果的问题所联结起来的。如果没有将这些结合在一起并围绕着一个基本问题而加以解决，即如何有效管理民主政府，就无法解决任何问题。
若我们要为社会上最大的问题提出新颖而有吸引力的答案，我们就需要更加专注于探索这些核心问题，而不是让每个学科都去寻找独特的答案。在这个摇摇欲坠的婚姻中，这似乎是最难的问题。这场婚姻必须挽救，因为这不是夸张之词，因为民主的未来取决于此。
(因篇幅限制，参考文献从略）
〇 编辑、排版：焦磊
〇 审校：郭瑞涵 大兰