判例 | 小区停车费乱收费被查处
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[摘要]执行政府指导和政府定价是强制性要求，上实物业自行提高收费标准，不执行政府指导价，当属价格违法行为。
虽然政府指导价是可变的，但经营者在某个时间段内违反政府指导价收费的违法行为，一旦发生，其违法本质并不会随着政府指导价的变化而变化。
（2016）沪02行终243号
原审认定：2007年11月8日，上实物业与上海国广房地产经营有限公司签订“慧芝湖花园”东区《前期物业管理服务合同》，上实物业成为慧芝湖花园小区的物业管理服务单位。
2012年7月1日至2014年3月31日期间，上实物业以小区5元/天、150元/月的露天机动车停车费过低，外来车辆停泊小区、造成现场停车秩序混乱为由，提高收费标准。
上述期间，慧芝湖花园小区的业主大会和业主委员会尚未成立。
2014年2月26日，慧芝湖花园小区业主金某向市物价局举报上实物业超标准收取停车费。
市物价局将价格举报(信访)件交办原闸北区物价局(以下简称“原区物价局”)。
2014年3月4日，原区物价局对金某举报一事予以立案。原区物价局通过现场检查、询问相关人员等方式，查实自2012年7月1日至2014年3月31日，上实物业每月向小区机动车车主收取长期露天停车费每月每辆160-900元不等，对照每月150元的标准，多收取353,065元。
2014年9月22日，原区物价局发出《行政处罚事先告知书》，告知拟对上实物业作出的行政处罚以及听证，陈述、申辩的权利，并于当月26日送达上实物业。上实物业于当月28日提出听证申请，原区物价局于2014年10月9日向上实物业发出《行政处罚听证通知书》，通知上实物业听证的时间和地点，并于2014年10月17日举行听证会，听取上实物业陈述意见。
因政府机构改革，2014年10月20日，原区物价局的价格检查职能并入新成立的原闸北市场监管局。2015年1月28日，原闸北市场监管局发出《责令退款通知书》，要求上实物业退还多收取的353,065元，并于次日送达上实物业。
到2015年3月1日，上实物业采取退现金和冲抵后续停车费的方式，将多收取的费用全部退还。
2015年4月7日，原闸北市场监管局作出沪闸价检处(2014)002号行政处罚决定书，查实：“你单位(上实物业)自2012年7月1日至2014年3月31日向慧芝湖花园小区车主收取机动车长期露天停车费每月每辆160-900元不等的价格行为。……你单位上述价格行为违反了《中华人民共和国价格法》(以下简称《价格法》)第十二条：‘经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。’规定，构成《价格违法行为行政处罚规定》第九条第(一)项所列的‘超出政府指导价浮动幅度制定价格的’价格违法行为。根据《价格违法行为处罚规定》第九条：‘经营者不执行政府指导价。有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下罚款：(一)超出政府指导价浮动幅度制定价格的’之规定，责令改正，并处以下行政处罚：罚款人民币叁拾伍万元整”。
原闸北市场监管局于次日送达。上实物业不服，向市物价局申请行政复议。
市物价局于2015年5月4日受理上实物业的复议申请后，在审查过程中延长审查期限30日，于2015年7月23日作出沪发改决字(2015)第105号行政复议决定书，维持原闸北市场监管局作出的行政处罚决定。
上实物业仍不服，诉至法院，请求撤销上述行政处罚决定及行政复议决定。
原审另查明，2014年4月17日，投诉人金某以投诉事项已经妥善处理为由，申请撤销投诉。
2014年5月，慧芝湖花园小区业主委员会出具《关于小区地面停车费情况说明》，称“根据小区实际情况，为方便业主们每天零星付费的困难和不便，建议改为按300元/月开票收费，停车费按原约定进入公益性收入”。
2014年9月14日，慧芝湖花园小区业主委员会出具《关于慧芝湖花园小区地面停车费收费情况说明》，称“为缓解小区矛盾突出的停车难问题，小区业委会经过调研，听取了业主、居委会、社区民警、闸北区房地局大宁街道办事处等方面的意见和建议，参照周边小区车辆停放的收费做法，小区业委会商量决定，在与上实物业签订合同中明确按每天8小时以上收停车费10元，月租停放收取地面停车费300元/月/辆。该合同按流程在小区公示栏进行公示，按业主管理规约，征询小区全体业主意见”。
原审法院认为：依照《价格法》第五条第二项的规定，县级以上地方各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格管理工作，县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责价格的有关工作。
政府机构改革后，原区物价局的价格监督检查职能由原闸北市场监管局承继，故原闸北市场监管局有对价格违法行为作出处罚的法定职权。
市物价局作为原闸北市场监管局价格监督检查职能的上一级主管部门，有权受理上实物业向其提出的复议申请，并作出复议决定。
原闸北市场监管局接市物价局的价格举报(信访)交办函后，予以登记立案，为查明事实进行现场调查、检查，告知上实物业拟作出的行政处罚决定及享有的听证权利，依据上实物业的申请组织召开听证会，随后作出被诉行政处罚决定并送达，程序依据清楚、执法规范。
市物价局依法受理上实物业的复议申请后，向上实物业和原闸北市场监管局分别发出受理通知书和答复通知书。在因案情复杂无法在规定的期限内作出复议决定的情况下，作出延长审理期限决定并送达上实物业，随后在延长期限内作出复议决定并送达复议双方，复议程序合法。
比照每月150元的收费标准，上实物业在2012年7月1日至2014年3月31日多收取地面机动车停车费353,065元，各方均无异议，且由相关证据予以佐证。
本案的争议焦点有三：一是原区物价局是否有权制定《闸北区住宅物业管理区域机动车停放暂行办法》，继而规定辖区住宅小区的停车费收费标准；
二是如何判定上实物业超150元/月标准收取停车费行为的性质；
三是2015年3月1日新《上海市定价目录》的施行是否影响对上实物业作出行政处罚决定，处罚时能否适用上实物业主张的“新法优于旧法、从轻兼从旧”的原则。
关于第一个争议焦点，首先，2010年12月23日由上海市人民代表大会常务委员修订并于2011年4月1日起施行的《上海市住宅物业管理条例》规定，业主大会成立前，车辆在物业管理区域停放的，其收费标准应当按照价格主管部门的规定执行。
也就是说，地方性法规明确，业主大会成立前，应当按照区域价格主管部门即原区物价局的规定，执行收费标准。
其次，关于“价格主管部门的规定”，《价格法》第十九条规定，政府指导价、政府定价的定价权限有具体适用范围，以中央和地方的定价目录为依据。地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门同意审定后公布。
2002年10月21日，上海市发展计划委员会在经上海市人民政府审核同意、国家计委审定，公布了《上海市定价目录》，应予遵照执行。
该《定价目录》明确，车辆停放收费定价部门为上海市的价格主管部门，同时还明确授权区县人民政府制定在本地区执行的政府指导价、政府定价，由同级价格主管部门承担具体工作。
2003年6月30日，上海市发展和计划委员会发布《关于中区域性定价权限的通知》(沪计价督(2003)001号文)，该通知进一步明确，属于区域性的价格，包括住宅小区的机动车停放收费标准，由区、县价格主管部门制定。
2007年9月24日，闸北区的价格主管部门即原区物价局，制定《闸北区住宅物业管理区域机动车停放收费暂行办法》，其中对辖区机动车停放作出相应规定，是原区物价局承担具体管理职能的应有之义。
基于上述分析，原区物价局制定的《闸北区住宅物业管理区域机动车停放暂行办法》有明确的法律依据，也有上级价格主管部门的授权，同时符合地方性法规的要求，其制定的辖区住宅小区停车费收费标准应当遵照执行。
关于第二个争议焦点，执行政府指导和政府定价是强制性要求，基于第一争议焦点分析，慧芝湖花园小区业主大会成立前的机动车长期露天停放收费标准，应当按照《闸北区住宅物业管理区域机动车停放暂行办法》的规定，执行150元/月的标准。
上实物业自行提高收费标准，不执行政府指导价，当属价格违法行为。
投诉人撤销投诉与否，并不改变上实物业违反政府指导价超标准收费的违法事实，也不会因后来产生的业主大会执行或是追认而改变超标准收费的违法性，超标准收取费用的具体用途也不影响该行为的性质。
关于上实物业辩称其不是“经营者”的意见，原审法院认为，在中华人民共和国境内发生的价格行为，均适用《价格法》，对上实物业超政府指导价收取停车费的价格行为的定性，并不以其是否是经营者为必要条件。
《前期物业管理合同》也明确，业主大会成立前，停车费执行物价部门的收费标准。
据此，上实物业超标准收费既是违背《前期物业管理合同》约定的违约行为，更是违反《价格法》的违法行为。
关于第三个争议焦点，2015年3月1日前，上实物业的价格违法行为无疑应当受到行政处罚。在此后小区停车费收费标准不再列入政府定价目录的情况下，其违法行为也应受到行政处罚，
理由如下：首先，上实物业受处罚的原因是不执行政府指导价的违法行为，2015年3月1日以后，无论是《价格法》还是《价格违法行为处罚规定》，都未将违反政府指导价的行为排除在行政处罚范畴之外，新的《上海市定价目录》也未规定违反小区停车费政府指导价的价格行为不再是价格违法行为。
其次，关于上实物业主张的“新法优于旧法、从轻兼从旧”的原则，其来源于《中华人民共和国立法法》第八十条的规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其它组织的权利和利益而作出的特别规定除外。
依据上述规定，《上海市定价目录》只是上海市价格主管部门的规范性文件，既非法规也非规章，故对于《上海市定价目录》不适用上实物业的主张。
再者，即便参照适用上实物业主张的原则，也应当以对保护行政相对人合法权益为必要条件。
原闸北市场监管局作出的处罚，并不涉及上实物业作为物业服务公司基本的经营权和财产权，上实物业在此过程中并无合法权益需要特别予以保护。上实物业利用自己的经营优势，任意提高收费标准，若予以放纵，既不利于规范市场经营主体的经营行为，也不利于保护广大居民的合法权益。
综上，被诉行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，处罚也在合理的裁量范围内，上实物业的诉讼请求，不予支持。
原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上实物业的诉讼请求。
判决后，上实物业不服，上诉至本院。上诉人上实物业上诉称：原审认定事实错误。
在2012年7月之前，上诉人是按照临时停车收费标准收取停车费，改为300元每月的标准实际上是有利于降低小区车主的停车费用，上诉人没有借此提高收费标准。处罚所认定的353,065元并不全是上诉人的经营收益，部分用于交付维修基金，另有部分属于临时停车收费，总额计算重复、错误，认定不准确。
原审适用法律错误。上诉人不能被界定为经营者，不适用《价格法》和《价格违法行为处罚规定》对上诉人的行为予以处罚。
《上海市定价目录》也应适用“新法优于旧法、从旧兼从轻”的原则，根据处罚前已经变更的《上海市定价目录》，上诉人的收费行为并不违法。
此外，上诉人收取停车费用的标准和方式起到了规范市场的作用，体现了对广大居民合法权益的保护。
请求二审法院撤销原判并支持上诉人的原审诉请。
被上诉人原闸北市场监管局辩称：上诉人作为物业公司，营业执照范围包含停车场管理服务，完全符合经营者的定义。
经过法定程序，经反复确认并听取上诉人的意见后，被上诉人查实，上诉人具有超标准实际收取机动车长期露天停车费每月每辆160-900元不等，共计超收2203辆次，超收金额353,065元的违法行为，并在考虑相关社会效果以及违法行为性质后，从轻予以处罚，并无不当。
《上海市定价目录》虽然经过变更，但不影响上诉人超指导价收取停车费的违法本质，对其行为的法律评价也没有改变。
上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市物价局辩称：被上诉人的复议程序合法。上诉人的违法行为并不涉及到法律适用的“新法优于旧法、从旧兼从轻”原则，上诉人违反的是《价格法》，《上海市定价目录》的更新并不会改变其违法的本质。
被上诉人原闸北市场监管局对包括违法所得金额在内的事实认定清楚，程序合法，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
本院认为，经机构改革后，被上诉人原闸北市场监管局作为行政区域内的价格监督检查管理部门，有对价格违法行为作出处罚的法定职权，被上诉人市物价局作为被上诉人原闸北市场监管局价格监督检查职能的上一级主管部门，有权作出相应的行政复议决定。
上诉人对其经营者地位以及违法所得的异议，本院认为，上诉人作为有限责任公司，在经营许可的范围内提供停车场管理服务，收取相关费用，属于提供有偿服务的法人，符合《价格法》第三条对经营者的定义；
本案所涉353,065元均以停车费的名义由上诉人收取，属于上诉人的经营所得，至于上诉人所称部分所得用于支付维修基金，并不影响上述认定，且在被诉行政处罚作出前，上诉人对353,065元的停车费总额予以盖章确认，现其认为金额计算重复、错误，并未提供有效的证据，本院难以支持。
此外，上诉人亦对其违法行为性质的认定持有异议，对此，本院认为，政府出于市场调控的需要，在一定时期内对极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价，因此，某项商品或者服务的政府指导价是可调整的，并非一成不变，甚至，若政府认定没有必要再对此予以调控，可以取消政府指导价。
虽然政府指导价是可变的，但经营者在某个时间段内违反政府指导价收费的违法行为，一旦发生，其违法本质并不会随着政府指导价的变化而变化。
具体在本案中，上诉人收取每月300元停车费的行为发生在2012年7月1日至2014年3月31日期间，超出了政府指导价，虽然《上海市定价目录》于2015年3月1日予以更新，住宅小区停车费不再执行政府指导价而改由市场调节，但上诉人的违法行为已经完成并正处在被上诉人原闸北市场监管局立案调查阶段，《上海市定价目录》的变更并不能否定上诉人超出政府指导价收取停车费的违法本质。
况且，被诉行政处罚决定亦考虑到政府指导价被取消以及处罚的社会效果，对上诉人从轻处罚，并无不当。
上诉人的上诉主张，缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
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