沙龙现场|陈天祥：政府职能转变与国家治理现代化
2017年5月23日，国家治理研究院第五十二期学术沙龙如期在文科楼第一会议室举行，本期沙龙的主题是“政府职能转变与国家治理现代化”，主讲老师陈天祥教授。
陈天祥老师系中山大学政治与公共事务管理学院教授，博士研究生导师，兼任教育部人文社科重点研究基地中山大学中国公共管理研究中心研究员，主要研究领域有政府改革、现代国家治理、政府绩效评估、基层治理与非营利组织、制度创新、人力资源管理等。本期沙龙由国家治理研究院副院长梁玉成教授主持。
本期沙龙陈天祥老师结合其新出版的书《政府职能转变研究——广东经验》对研究的框架以及主要的研究结论进行阐述。
研究的总体框架将政府的职能转变区分两个维度，一个是政府职能结构、履行方式变迁，另一个是政府与市场、政府与社会关系。
对于政府职能结构、履行方式变迁采用四个分析手段进行衡量，分别为政府工作报告文本分析、政府机构改革历时分析、财政支出结构变迁分析、行政审批制度变迁分析，其中政府工作报告文本分析到目前为止，只有一个学者用国务院的政府工作报告分析过政府的职能转变，在地方政府层面是没有的，这方面的研究相对比较新。政府与市场之间的关系、政府与社会的关系则是通过问卷调查的形式获取一手资料，由于社会组织的问卷派发难度相对较大，因此仅局限在珠三角的范围内。
对政府工作报告的文本分析（1981-2015年），将其分成职能重点和职能方式两个分析维度，为了能够连贯分析近30多年的文本，将职能分成三个方面，分别为经济管理、市场监管和社会事务管理。在下面再设些次一级的指标，比如经济管理下设改革与发展，产业结构、地方特色经济，市场监管主要是物价和消费行为方面，社会事务管理包括精神文明、科教文卫体，社会秩序、社会保障。通过对这些具体的指标词频的变化、关键词的分析还有重点，从这些综合的指标去判断政府的职能转变。主要的结论有在改革开放初期，经济管理的职能占比非常大，而社会事务管理，也就是相当于公共服务，一直呈上升趋势， 市场监管变化不是特别大，且处于相对较低的占比，说明我国政府在市场监管方面的职能是偏弱的，这就解释了为什么会总是出现那么多的食品安全问题、生产安全问题。
机构改革主要看两个维度四个指标，分别为机构规模动态变化和机构变迁程度。机构动态规模变化包括数量变化和占比变化，机构变迁程度包括发生频次和发生系数。在这四个指标里面，机构数量变化是相对比较具有代表性的，能与其他分析结果吻合。
行政审批制度改革，行政审批制度从1999年开始，到近几年已经进行到第七轮，通过用管制范围变化以及管制方式变化两个指标来衡量改革的成效。选用四级政府（国务院-广东省-佛山市-南海区），以及不同性质项目的数量统计结果来看改革举措。从全国的行政审批项目来看，1999年是7000多，到了2014年是2000多，这个变迁缩减的情况态势是非常明显的。再看下一级政府，可以看得出国务院现在行政审批的项目数量正在迅速下降，其次呢，降幅比较大的是广东省，再看佛山市，总体来说经历了先下降，然后上升，再整体呈下降趋势，这里有个上升过程，是因为上级政府不断下放权利，短期内它承接的行政审批事项反倒会增加，这是个正常现象。南海区总体的趋势也是变弱的，因为县一级、区县一级，政府职能履行应该说是最全面的一个行政单位。再分经济类和社会类两种不同行政审批项目的变化情况来看，经济类行政审批的改革变迁是最剧烈的，社会类相对而言没有那么剧烈。
财政支出结构的变化，研究将其分成三大板块，分别为经济建设性支出、社会服务性支出和维持性的支出，另外还有一些支出项目无法归并到这三个板块里面去，所以最终的统计数据三大板块加总并不是完全的百分之百。衡量支出结构变化的三个指标分别为支出倾向、支出规模、变化程度。
从全国的统计数据可以看到，经济建设性支出占比持续下降，社会服务性支出（实际上主要就是公共服务）占比持续上升，而维持性支出（包括政府正常开支、行政管理开支等）保持在相对平稳的水平。值得注意的是，在2006年以后维持性支出的数据就没有了，这是因为这几年的学术界都在批评政府财政增长非常快，但是很多没有用到民生上，并且大家都质疑，政府的行政管理开支占的比重太大了，因此国家统计局就调整取消了行政管理开支这个统计口径，此外，政府还把所有的维持性支出，行政管理开支，也就是三公消费这些全部算作一般公共服务。那广东省的数据呢，总体趋势和全国是一样的，只不过它的波动要比全国大一些，有时候一些地方政府的官员会反驳我说“陈老师，不对，我这个县的财政收入百分之八十都用在民生上。”这其实不矛盾，比如说你是县级政府，因为我们财政经过层层瓜分，到县里已经没多少了，所以它可能会导致比如说有些县的财政支出都用在教师工资上、公务员工资上，它可能还会通过财政的转移性支付来去弥补，但是你从全国的实际数据来看的话，情况就是这样子的，因为基层政府它承担很多公共服务的职能，所以你不能用一个层级政府的情况去说明或质疑这个数据，我们的数据全部来自国家统计年鉴。
以上就是政府职能结构、履行方式变迁的四个方面，都是通过客观的数据去做的研究，接下来涉及到政府与市场、政府与社会关系的研究则是采用问卷调查的形式。这一部分由于研究设计涉及的内容较多，受时间限制陈老师没有过多地进行介绍。
沙龙的最后，陈老师归纳总结了整个研究最终获得的一些主要结论，包括有：
（一）从政府职能结构来看，职能转变有如下的特征：一是政府职能内容经历了从简单到丰富的转变过程，职能总量随时间的推移而不断增加；二是经济管理、市场监管和社会事务管理三个不同职能领域之间量的相对变化，从上个世纪80、90年代的偏重经济职能，对社会事务和市场监管重视程度严重不足，到90年代末00年代初开始对社会事务和市场监管予以较多的关注，民生事业得到越来越多的重视，公共服务职能由浅入深，由单一到多元，表明政府从一个经济发展型政府开始向综合治理型和服务型政府转变。这一结论可以在政府工作报告的文本分析、机构改革分析和财政支出结构变化分析中得到较好的体现。
（二）从职能转变程度来看，经济职能的变动程度是最为激烈的，它以政府从经济领域退出为主要特征，市场监管和社会事务的变动相对比较缓慢，说明政府从经济职能中减少的精力没有同步转向这两个领域，从另一方面说明了经济职能与其他职能之间的张力，以及政府政绩观转变的曲折和艰难。
（三）从政府职能的履行方式来看，政府尝试从全面控制、计划指令向放松管理、宏观调控、加强监管和下放权力转变。这可以从行政审批制度改革的变迁中得到较好的反映。例如，大规模减少行政审批事项，尤其是对经济生活的直接干预，加强了对市场和社会事务方面的监管，将一些审批事项下放给下级政府等。政府对经济生活和社会生活的干预，试图从过去依赖单一的行政手段为主向综合运用法律手段、经济手段和行政手段等多种手段进行综合治理和调控转变。
但地方政府的权能有限，限制了其职能转变的空间。同时，监管方式还较粗糙、不规范，导致监管不力和被监管对象违规问题比较严重，这可以从问卷调查中得到较好的反映。
（四）政府职能转变具有比较明显的阶段性和渐进式特征。大致来看，80年代是属于“全能政府”时期，这一时期，不论在职能内容还是职能履行方式方面政府都表现出了强硬的控制力。90年代是属于“过渡期”，政府开始在市场领域和社会领域适度下放权力和放松控制，采取相对温和的职能履行方式。2000年后属于“服务型政府探索时期”，政府开始尝试从多方面探索服务型政府的治理模式。当然，这种阶段性划分在时间节点上不是绝对的，在不同的领域政府职能的特征也可能会不一样，不同阶段之间也可能会交叉，或者有反复，从而使渐进性演变呈现出非线性的特征。
（五）从政府与市场之间的关系来看，问卷调查的数据显示，从整体上来看，广东的企业对政府在市场准入、市场监管、优化市场环境三个方面的职能履行情况有比较高的评价，说明近年来的持续改革获得了企业的肯定。但仍然存在不少问题，如行政审批的数量过多、审批程序复杂和审批效率不高等。商事登记制度改革虽然取得了一定的成效，但没有预期的那么高。此外，投资准入领域的改革成效一般，公共领域投资主体多元化的机制未获得充分发展。民间资本与国有资本在市场中的不公平待遇问题没有得到根本性的解决。
（六）从政府与社会的关系来看，政府放松规制、加大授权和去社会组织垄断化的趋势在本研究中得到了印证，政府职能转变让社会组织参与部分公共服务的供给的做法获得了社会组织较高评价和认同，也在一定程度上促进了社会组织的自主性与自治性。但这些成效仅仅是初步的，社会组织自主性与自治性是有限度的，只在一些非核心领域得到体现，在事关社会组织行为准则、意识形态取向等核心领域，政府并没有让渡很大的自主与自治空间。并且，政府让渡权力是有条件的，即取决于社会组织是否遵循政府制度和政府政策安排。政府向社会组织购买服务遵循类别化、甄别性策略在一定程度上促进了社会组织的专业化，但也导致了社会组织行政化，它反过来侵蚀了组织的自主性和自治性。此外，社会组织仍然存在资金支持不足、自身能力不足等问题。