如何规制职业打假？这里有答案

近年来，以职业索赔、职业举报为主要表现形式的私益性职业打假呈现团伙化、专业化、规模化、城市化的特征和趋势，其“以打假为名，行牟利之实”的行为，不仅严重困扰企业、影响营商环境，而且滥用举报投诉、信息公开、复议诉讼等权利，大量挤占有限的行政资源和司法资源，亟需各部门联动予以规制。

现状分析

一是市场监管领域职业索赔职业举报呈爆发式增长。上海市浦东新区市场监管局（以下简称浦东局）自建局以来，投诉举报量逐年激增，从2014年的1.8万件增长到2022年的25.4万件，2023年1-5月10.78万件，同比增长47.86%，浦东局约三分之二的行政资源用于投诉举报的处置。2022年至今，其中的职业投诉举报更是呈爆发式增长，达5.4万件，占投诉举报总量的15%，职业投诉举报量和占比均创新高（2019-2021年期间，收到的职业投诉举报量约占投诉举报总量的12%）。与此同时，职业举报人也进入高度活跃期。据统计，2018年年投诉举报量达5件及以上的职业举报人共1154人，其中年投诉举报量在20件以上的活跃人数共148人。2019年至2021年职业举报人数和活跃人数基本持平。但2022年以来，职业举报人已达2678人，新增1352人；活跃人数595人，新增350人，职业举报人总数和活跃人数同创新高。2022年以来职业索赔职业举报高度关注广告宣传用语不符合规定、经营超保质期食品、超范围经营冷食、食品标签不符合规定等问题，占总数的80%以上，其共同特征均为“知假买假”和超出正常生活需求大量购买。职业举报反映的问题一般情节较轻，社会危害性小，极少涉及系统性风险或质量安全等严重违法行为。

二是职业索赔职业举报程式化趋利化更加明显。利用《食品安全法》和《消费者权益保护法》中惩罚性赔偿的规定和相关举报奖励规定，实施 “知假买假”，近期最为活跃的职业索赔职业举报人（葛某、罗某、陈某、李某、衷某、胡某等）均集中反映出该特征。其一方面以向行政机关投诉举报或媒体曝光向企业施压，一方面以申请信息公开、信访、执法监督、复议诉讼等向浦东局施压，一旦达到牟利目的拿到钱款就迅速撤回投诉或复议诉讼而罔顾公益目的。据统计，2022年以来“职业投诉举报人”在投诉举报处理阶段主动撤回投诉举报5030件，在复议诉讼阶段主动撤诉127件。

三是职业索赔职业举报专业化团伙化特征显著。职业投诉举报更趋向专业化、团伙化和商业化。相关群体内部分工明确，在专业上（食品标准、食品标识、食品保质期、虚假宣传等）和程序上（夹带、购买、对接企业、投诉举报、复议诉讼）分工更为精准明晰；对新型领域先少量试水，一旦成功则全面开花。2022年至今，仅“范先生”一人针对外卖和小餐饮的无冷食经营范围销售“凉拌黄瓜”、凉皮中加黄瓜丝行为就向浦东局提交了投诉举报300余件。近期在调研中还发现，拥有一定粉丝数量的职业举报人利用抖音等自媒体账户直播购买和投诉过程正在成为新的热点。

带来的不利影响

一是扰乱了正常的市场秩序。职业索赔职业举报人为获取高额赔偿，大量使用拆单购买、“钓鱼”购买等方式。上海文峰千家惠超市反映，职业举报人白某2023年2月11日分15单购买15瓶单价7.5元的“惠得利”柚子丹，随即以涉嫌超保质期为由举报15起，共索赔15000元。DeliLife食和家反映，由于拒绝与职业举报人李某“私了”，遭到李某以商品产地、进口注册为由的大量恶意虚假举报，变相胁迫企业妥协，并对浦东局经调查核实后不予立案的决定集中提出大量行政复议。这些明显超出生活消费需求和严重违背诚实信用原则的行为，扰乱了正常的市场秩序。

二是滋生了违法犯罪的土壤。由于部分职业举报人举报的主要目的并非为了保障市场安全，而是以牟取高额利益为出发点，其举报行为在利益驱使下已逐步异化，为了找到瑕疵商品，甚至出现了“夹带”“掉包”“造假”等违法行为，并以要挟、敲诈等方式索赔。数据分析显示，职业举报人衷某于2023年4月17日在川沙、周浦、惠南、宣桥地区7家超市分别“精准”购买了1件过期食品并实施了全程录像，随即提出索赔。“全家便利店”反映，多个门店在经营中发现有人用超保质期产品替代店内正常销售的产品，目前正在公安部门的支持下进一步调查取证。

三是引发了企业的恐慌情绪。大部分企业在面临职业索赔职业举报时，对其明显存在勒索现象的一般都不愿意赔付，宁愿为自身经营中的瑕疵承担法律责任。但也有企业面临被职业举报人实施媒体曝光形成舆情影响品牌声誉的可能，往往最终还是选择与职业举报人私了。据“盒马鲜生”反映，近一年来因商品质量、存在异物等问题对1214个账号实施赔偿56.6万元，并不得不投入大量资金用于技防系统建设（监控探头、人脸识别等）。

四是大量挤占行政资源。职业索赔职业举报人一般在直接向企业索赔不成后先启动投诉举报，后反复利用信息公开、信访、执法监督、复议诉讼等向行政部门施压，虽然此类投诉举报量占投诉举报总量的15％，却占用了约80%的投诉举报处置行政资源。2023年以来，浦东市场监管局收到复议诉讼共197件，已接近2022年全年235件的数量；其中职业举报人的复议诉讼件占总量27%，远高于2019年-2021年年均5%的水平。一线执法干部不得不将大量精力投入到应对职业举报处理及后续的复议诉讼中，已对市场监管其他工作产生了明显的挤占效应。

对策和建议

为更好地应对职业索赔职业举报，避免履职风险，浦东局已采取智能分析预警和“集中应对分散、专业应对职业”的工作机制，通过建立公众诉求智能分析系统对短期内集中出现的投诉举报事项实施自动预警，并通过局疑难投诉举报会商机制，及时研判指导各基层单位统一处置，取得了一定成效。但面对职业举报人实施“夹带”“掉包”“造假”等涉嫌敲诈勒索、诈骗的行为，还缺乏有力的打击手段。为保护合法、合理的投诉举报行为，严厉打击违法行为，限制违背诚实信用、公序良俗的行为，维护良好的营商环境、市场环境和消费环境，促进社会诚信建设，建议从三个方面综合施策。

一是加强顶层设计完善法规规制。2018年10月，原上海市工商行政管理局等行政部门联合出台《关于有效应对职业索赔职业举报行为维护营商环境的指导意见》，尽管提出了一系列工作机制，但在司法部门尚未取得统一意见，在个案的司法实践中公安、检察院和法院出现了不同认定。目前亟需完善法律法规来限制职业索赔行为的无序无底线发展，必要时可出台相关司法解释。一是对职业索赔职业举报人明确统一的认定标准，将其行为与普通消费行为予以区分。二是准确理解和适用惩罚性赔偿责任，对不影响食品安全的瑕疵且不构成误导的，不支持惩罚性赔偿。三是对为牟取高额赔偿而实施拆单购买进而实施索赔的予以限制，如同时段拆单购买的视作为一笔。

二是强化部门联动，严厉打击违法行为。进一步完善职业索赔职业举报领域行政执法和刑事司法衔接机制，充分运用区扫黑办工作机制，发挥各部门职能，规范职业举报投诉行为，使其真正发挥出正效应。加强违法犯罪线索的梳理排摸，围绕投诉举报数量较多、行政复议诉讼数量较多或者撤回投诉举报复议次数较多的职业举报人员，针对“夹带”“掉包”“造假”问题食品并通过要挟、欺诈等方式索赔以及长期进行不实举报，以投诉举报要挟企业，要求企业支付一定“好处费”等涉嫌构成敲诈勒索、诈骗的行为，加强工作指导，依法严厉追究刑事责任，发挥刑事案例的震慑作用。

三是引入容错机制，进一步完善外部考核。目前在市级部门、区级部门对浦东局的考核体系中，复议诉讼纠错率被列为落实法治建设责任制的重要内容。由于职业索赔职业举报的特殊性，建议引入容错机制，科学设置对复议诉讼纠错率的考核要求，对涉及职业举报的相关复议诉讼结果，不纳入依法行政综合评估的统计范围。此举类似12345市民热线满意度测评，前期经与市热线办多次磋商，2019年起涉及职业举报测评为不满意的已列入剔除范围不纳入考核。这样可以有效避免基层干部为完成考核要求而给经营者施压满足职业索赔人的不合理诉求，鼓励基层干部依法履职，压减职业索赔职业举报的不当利益空间。

来源丨局中局综合整理上海市浦东新区市场监督管理局、市场监管半月沙龙