近期，陕西省榆林市榆阳区处罚检出毒死蜱超标芹菜一案引发舆情高度关注，产生激烈争论。鉴于该案件具有典型性，承载人民群众对“推进依法行政”、“保障食品安全”和“持续优化营商环境”三重愿景，很多观点都是积极正面、富有建设性的。借此契机，本文综合梳理分析该案件相关法律问题并提出相关建议，希望能在更高层面、更广范围形成共识，以便后续依法妥善处理该案件及相关类似案件，科学引导社会预期和治理方向。
2021年10月，陕西省榆林市市场监管局在食品安全“双随机”监督抽检中，依法对榆阳区“好太太调味品销售部”的芹菜进行抽检。11月25日，检验结论显示，所抽批次芹菜的毒死蜱实测值为0.11mg/kg，超过《食品中农药最大残留限量》（GB 2763—2021）在芹菜上规定≤0.05mg/kg的限量值，为不合格。2021年11月29日，收到该批次芹菜的检验报告后，12月3日，榆阳区市场监管局依法对该销售部进行了现场检查，未发现同批次抽检不合格芹菜。同时向该销售部负责人罗亚雄送达了《检验报告》和《检验结果告知书》，告知其依法享有复检权利，当事人未提出复检申请。经调查询问，当事人称该批次芹菜从榆阳区麻地湾农贸市场购进，共计7斤，但不能提供供货方资质和票据，其中2斤用于抽样检验，其余5斤以每斤4元价格全部对外售出。因涉案芹菜售卖给个人，无购买者信息，无法召回。榆阳区市场监管局认定当事人的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》的规定，并结合本案实际，依据《陕西省市场监督管理局行政处罚裁量权适用规则基准和裁量基准》（陕市监发〔2020年〕176号），对当事人作出没收违法所得20元，并处罚款6.6万元的行政处罚决定。当事人不服榆阳区市场监管局的行政处罚决定，诉讼至榆阳区人民法院要求撤销处罚决定。2022年6月20日，榆阳区人民法院判决驳回当事人的诉讼请求。目前，该案已上诉至市中院，待市中院审判（注：陕西省榆林市中级人民法院 行 政 判 决 书（2020）陕08行终19号： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。）。（一）从店主自身收入利润的角度，认为处罚过高。有的观点提出“一个榆林市的个体商户一年赚不了多少钱，因为卖出五斤农药残留超标的芹菜被罚6.6万元，应该是他们一年的营业利润差不多被罚光了，这与这家个体商户在此案中造成的危害和所获得利益严重不相当，法律的基本精神不是这样的”。督查还发现，2021年以来，榆阳区对小微市场主体罚款超过5万元的食品安全案件有21起，案值几十元至几百元不等，罚款数额与违法所得的比例达到100倍至200倍，个别案件超过3000倍。关于此种观点，实际上不是十分专业的法治观点，行政处罚法上的“过罚相当原则”指的是设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。其核心是当事人违法行为的主观过错、违法情节和社会危害程度，尤其是法律直接针对违法行为设定的法律责任中，当事人的成本、收入和利润不是关键因素，不是决定性要素，充其量只是判断违法情节、危害后果的次要考量因素。近年来的监管实践中，曾出现货值较小、危害较大的食品安全伤害事件。为此，不能因为当事人的收入、利润较低，就认为该案件不符合“过罚相当原则”。此外，对于大量存在的货值金额较小的食品安全违法行为，对食品安全领域存在以办案数量和罚款规模进行考核的现象，的确应当高度关注。需在保障食品安全的基础上，综合考量案件的法治效果、整治效果和社会效果，要认真研究，综合采取措施，破解此类执法难题，要让人民群众在每一起执法案件中都感受到公平正义，对于错误的监管执法行为，要坚决予以监督纠正。（二）从优化营商环境，构建有利于小微企业生存发展环境的角度，认为“执法不能只讲力度，市场监管部门在维护好市场秩序的同时，也要为小微主体的生存创造良好的环境”。此种观点在一般意义上无疑是正确的。李克强总理强调，“小微企业不仅是吸纳就业的‘主力军’，更是激励创新、带动投资、促进消费的重要‘生力军’”。持续优化营商环境，不断解放和发展社会生产力，是构建新发展格局、推动高质量发展的重要基础和保障。此外，食品安全又涉及安全底线的问题，党中央、国务院强调要把保障人民群众食品安全放在首位，坚守安全底线，正确处理安全与发展的关系，促一方发展，保一方安全。为此，在观察分析食品安全执法行为时，要统筹考虑食品安全与小微企业发展的关系。笔者认为，应当首先考虑食品安全底线问题，在此基础上，再积极推进小微企业的健康发展。（三）从政府督查的角度，认为案值与罚款数额不符合“过罚相当原则”，督查人员对执法人员提出问题，“你说这几十块钱的一个案值，罚他几万块钱，过罚相当不相当？”对于此种观点，有专家认为，政府督查的地位是崇高的，作用无疑是巨大的。同时，在督查工作中，督查人员的专业性也特别重要，仅从一个案件的案值大小让执法人员判断是否符合“过罚相当原则”，似乎有失偏颇，有失客观。行政执法的自由裁量都不是单一要素衡量，而是要采取综合裁量的原则和方法。2022年8月，国务院办公厅《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，提出制定行政裁量权基准要综合考虑行政职权的种类，以及行政执法行为的事实、性质、情节、法律要求和本地区经济社会发展状况等因素，应确属必要、适当，并符合社会公序良俗和公众合理期待。2019年，国家市场监管总局印发的《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（国市监法〔2019〕244号），明确将综合裁量原则作为市场监管行政裁量的基本原则，提出行使市场监管行政处罚裁量权，要根据法律、法规、规章的规定，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错等因素，决定是否给予行政处罚、给予行政处罚的种类和幅度的权限；要综合考虑个案情况，兼顾地区经济社会发展水平、当事人主客观情况等相关因素，实现法律效果、社会效果、政治效果的统一。《陕西省市场监督管理局行政处罚裁量权适用规则基准和裁量基准》（陕市监发〔2022年〕176号）也将综合裁量原则作为自由裁量权行使的基本原则。同时，也有专家对于政府督查的法律性质、政府督查的内容范围、政府督查的程序、政府督查法律后果、政府督查的法律救济，政府督查人员以及督查工作的专业性，政府督查与监管部门相关问题判断存在分歧的解决机制等，进行深入思考，认为应当进一步细化完善。对于司法机关已经审判的案件，或者正在审判的案件，除属于明显违法外，政府督查工作应当保持谦抑克制，避免干预、干扰人民法院依法独立公正行使审判权。还有的观点提出，政府督查属于政府体系内部的督查，对于相关督查中发现的行为除明显违法现象外，对于存在不同理解或者争议的行为，还应当被督查部门充分沟通交流，充分听取意见。与相关部门存在分歧时，应当进行深入研究论证，力争取得共识，或者报请领导机关裁决。（四）从新闻媒体监督的角度，有观点认为食品安全新闻报道应当全面客观真实，提出媒体最初报道该案件时，只报道芹菜检验不合格，并没有报道违法芹菜检出的是农药毒死蜱，也没有报道人民法院已经驳回该案件提起的行政诉讼，以及案件正处于诉讼期间。此种观点相对客观公允，对以后的媒体监督也有相当的借鉴意义。食品安全法确立了社会共治的原则，第十条明确规定，新闻媒体应当对食品安全违法行为进行舆论监督，同时要求有关食品安全的宣传报道应当真实、公正。《中国新闻工作者职业道德准则》规定，要坚持新闻真实性原则，把真实作为新闻的生命，坚持深入调查研究，报道做到真实、准确、全面、客观；要遵守法律纪律，增强法治观念，遵守宪法和法律法规，遵守党的新闻工作纪律，维护司法尊严，依法做好案件报道，不干预依法进行的司法审判活动，在法庭判决前不做定性的报道和评论。食品安全问题与民生民心密切关联，敏感复杂，新闻媒体报道不客观、不全面，不但会影响媒体的公信力，还会引发公众对食品安全科学治理的担忧，进而损害政府的公信力。（五）从食品安全的角度，认为禁用农药危害严重，该案事实确凿，法律依据充分，程序合法，处罚数额符合自由裁量放权的原则和基准。此种观点比较客观。一是法律依据充分。食品安全法第一百二十四条规定，生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。二是法律适用准确。食品安全法第二条第二款规定，食用农产品的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定；但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。根据国家市场监管总局“三定”方案，农业农村部负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或者生产加工企业前的质量安全监督管理；食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后，由国家市场监督管理总局监督管理。为此，市场监管部门适用食品安全法对当事人进行处理，法律适用是准确的。三是事实证据确凿。《食品中农药最大残留限量》（GB 2763—2021），毒死蜱在芹菜中的残留限量值为≤0.05mg/kg，当事人销售的芹菜中实测值为0.11mg/kg，检验结论为不合格。当事人确实销售了农药毒死蜱残留超标的芹菜。四是当事人依法不具备免除处罚的条件。食品安全法责任治理的整体逻辑是责任分明，各负其责。（1）食品安全首先是“产”出来的，食品生产经营者是食品安全第一责任人，承担食品安全主体责任，对生产经营食品的安全负责。许多国家的食品安全立法也将食品生产经营者是食品安全第一责任人作为基本原则。我国食品安全法及实施条例规定，食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。（2）食品安全也是“管”出来的，食品安全监管部门通过依法开展许可备案、监督检查、抽样检验、执法办案等工作履行监管责任，督促食品生产经营者落实食品安全主体责任。与此同时，考虑到实践中食品经营者没有主观过错，企业已经履行法律规定的追溯等义务，食品安全法第一百三十六条规定免责条款，规定食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚。本案中，经营者的产品被检出不符合食品安全标准，当事人没有履行进货查验记录并留存相关票证的义务，不符合法律规定的免责条件。市场监管局依法对当事人适用该条规定，是准确的。五是行政处罚自由裁量合理。根据《陕西省市场监督管理局行政处罚裁量权适用规则基准和裁量基准》（陕市监发〔2020年〕176号），第三十一部分《食品安全法》行政处罚裁量基准中，将“生产经营致病性微生物， 农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂的”，且当事人属于初次违法，无主观故意，且危害后果较轻的；当事人有充分证据证明不存在主观故意或者重大过失的，予以没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足1 万元的，并处5 万元以上6.5 万元以下罚款；货值金额1 万元以上的，并处货值金额10 倍以上13 倍以下罚款。市场监管局对当事人处以6.6万元的处罚，是符合省市场监管局指定的自由裁量基准的，是合理的。需要思考的是，在省级市场监管部门有明确制定的自由裁量基准的情况下，要求基层执法人员抛开明文规定，而自行选择在处罚起点之下予以处罚，有些强人所难，而且要求基层执法人员违背法定程序和自由裁量权基准进行处罚。客观上可能也会给执法人员带来失职渎职责任和风险，不具有可行性。实践中，因适用减轻处罚被判定国有资产流失导致失职渎职而处以刑事追究，被纪检监察部门问责，被检察机关提起检察公益诉讼的食品安全执法案件，并不鲜见。（六）从食品安全追溯的角度，有观点提出“如此严重的风险，怎么能仅仅依靠一家个体商户提供的线索去追查呢？难道当地市场监管局不应该通过多个线索寻找农药残留超标芹菜的源头和供应链吗？一家个体商户丢了发票，有他的责任，但整个市场的安全岂能由他来承担！”此种观点，从整体上保障食品安全角度提出反问，确实应当引发食品安全监管部门反思，在追究违法人员违法责任的同时，食品安全监管执法是否应当启动调查，查明违法产品的来源和责任方，以及销售去向，及时采取措施，全面系统防控食品安全风险。对此种观点的理解，要从食品安全追溯制度的理解来分析。食品安全追溯制度是保障食品安全的基本制度，能够及时准确定位发生问题的环节和源头，精准确定问题食品和问题企业的范围，快速分析查明原因，采取有针对性的控制措施，迅速切断问题食品的生产经营使用供应链，防止风险和危害的蔓延扩大；有助于确定和追究违法食品生产经营者的责任，增强食品生产经营者的责任心，防止某些恶意违法行为。食品经营者不履行食品安全追溯义务，很可能导致风险危害的蔓延和扩散。为此，考虑到食品经营者客观上不可能对所有销售的食品进行检验，食品安全法通过设定食品安全追溯制度来保证食品安全责任治理的链条通畅运行。食品安全法第四十二条规定，食品生产经营者应当依照本法的规定，建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯。第六十五条规定，食用农产品销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度，如实记录食用农产品的名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于六个月。（七）从处罚起点的合理性角度，有观点提出，认为应当研究论证食品安全法法律责任设定的科学性。对于此种观点，需要从我国食品安全总体状况，党中央、国务院作出的食品安全一系列决策部署，以及食品安全依法治理理念、原则和重要法律制度上进行分析，需要从该条款的修订确立过程来理解。党的十八大以来，党中央、国务院一直坚持食品安全是重大的政治问题、经济问题和民生问题的判断，坚持从民心得失，从政治高度来观察分析、谋划思考、统筹推动食品安全工作，坚持以“四个最严”作为立法、执法、司法的根本遵循来保障食品安全，强调“四个最严”是做好食品安全的保障和基础。2013年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上强调，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验，要用“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。2015年1月，习近平总书记强调，食品安全是民生，民生与安全联系在一起就是最大的政治。2016年12月，习近平总书记强调，加强食品安全监管，关系全国13亿多人“舌尖上的安全”，关系广大人民群众的身体健康和生命安全；要严字当头，严谨标准、严格监管、严厉处罚、严肃问责，各级党委和政府要作为一项重大政治任务来抓。2015年，李克强总理对全国加强食品安全工作电视电话会议作出批示，要求以“零容忍”的举措惩治食品安全违法犯罪，以持续的努力确保群众“舌尖上的安全”。2019年3月，在国务院常务会议审议《中华人民共和国食品安全法实施条例（草案）》时，李克强总理强调：“必须坚决守住安全底线，确保食品安全，维护人民健康。”2019年，党中央、国务院印发的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确提出，党的十八大以来，各地区各部门认真贯彻党中央、国务院决策部署，我国重大食品安全风险得到控制，人民群众饮食安全得到保障，食品安全形势不断好转；但是，我国食品安全工作仍面临不少困难和挑战，形势依然复杂严峻；必须深化改革创新，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，进一步加强食品安全工作，确保人民群众“舌尖上的安全”。2019年，中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，也明确要求地方各级党委和政府对本地区食品安全工作负总责，主要负责人是本地区食品安全工作第一责任人，牢固树立“以人民为中心”的发展思想，贯彻落实食品安全“四个最严”的要求，深入实施食品安全战略，承担起“促一方发展、保一方平安”的政治责任，不断提高食品安全工作水平，努力增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。2021年，公安机关共破获食品安全犯罪案件1.1万起，抓获犯罪嫌疑人1.3万余名。2021年，全国食品安全投诉近6万件，是所有商品类投诉数量最多的，主要问题包括经营者以次充好，掺杂掺假，甚至售卖过期、霉变食品、“三无”食品等；夸大宣传，夸大保健食品功能；食品质量不合格，造成腹泻、中毒等人身伤害；一些社区团购出售低价食品，无检疫证明，进货渠道不明，存在安全风险。这也说明我国食品安全形势依然严峻，人民群众对食品安全还存在许多不满意的地方。从立法角度看，对“生产经营致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品”，2009年食品安全法规定的是，“违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款”。2014年国务院常务会议审议通过的食品安全法修订草案，从建立最严格的法律责任制度的角度，将上述罚款额度确定为“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”。2015年4月24日，十二届全国人大常委会表决通过了新修订的食品安全法，确定了目前的处罚额度。从立法修订进程看，目前法律规定的处罚额度，经过多次征求意见，充分研究论证，客观上是符合我国食品安全客观实际的，充分体现了人民的意志和愿望。2022年9月2日，全国人大常委会审议通过新修订的农产品质量安全法，强化食用农产品的源头治理，在法律责任上与食品安全法保持了一致，进行了有机衔接。第七十一条规定，农产品生产经营者销售农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的农产品，尚不构成犯罪的，除依法给予其他处罚外，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门对违法生产经营的农产品货值金额不足一万元的，处五万元以上十万元以下罚款，货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；对农户，并处五百元以上五千元以下罚款。可以看出，立法机关在食品安全源头治理问题上还是坚持“四个最严”不动摇，坚持实行严格的法律责任。从近年来的实践看，“史上最严格的食品安全法”强化了对食品安全故意违法行为的震慑、惩戒，对食品安全形势稳中向好起到了非常重要的法治保障作用，市场监管总局自组建以来，一直将保障食品安全作为首要工作任务，要求严格执行食品安全法。这对于持续增强人民群众食品安全的信心，增强对党和政府执政能力的信赖至关重要。食品安全稳中向好的局面来之不易，弥足珍贵，容不得动摇和懈怠。目前，关于该案件的思考、研究、争论还在继续。该问题涉及立法、执法、司法、监察、检察公益诉讼、新闻媒体、食品安全科学治理、优化营商环境，保障小微企业生存发展等多方面发展的问题，从某一个视角都有一定的合理性，但从另一个视角看就可能有不同的认识，甚至存在相互冲突的判断。这不仅仅是企业利益和部门职责的判断，其涉及更深层次的推进依法行政、食品安全保障、优化营商环境等多个维度、多个领域、多重价值的交融，需要在更广层面、更高范围、更深研究的基础上，进一步改革创新，凝聚共识，明确方向，形成合力。具体包括：（一）强化综合协调，统筹考虑依法行政、保障食品安全、优化营商环境。从保障依法行政角度来看，党中央明确要求，坚持法治建设为了人民、依靠人民，促进人的全面发展，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义，如果该案件后续处理不妥当，可能会损害人民群众对依法行政的公平正义感受。从保障食品安全的角度来看，从“四个最严”的角度看，认为该案后续处理不慎，将会对食品安全监管执法人员对严格遵守食品安全“四个最严”的坚定性产生动摇，会给食品安全严格监管执法带来极大的损害，会给稳中向好的食品安全形势带来影响。从优化营商环境，深化“放管服”改革的角度，如果该案后续处理不妥当，将会影响稳增长、稳市场主体、稳就业保民生、保产业链供应链稳定等重点工作的稳步推进。综合分析考虑，可以研究考虑由国务院食品安全办或者依法治国办，组织国家监委、中宣部、法工委、高法院、高检院、国务院督查室、司法部、公安部、市场监管、农业农村、海关、卫生健康等部门共同研究，综合研判分析食品安全“四个最严”的要求、优化营商环境“放管服”的要求、依法行政的相关要求等三者之间的内在逻辑和关系，从理念原则、制度机制、方法措施等方面进行有机融合，形成更高层面、更广范围的共识，也可以通过典型案例指导的方式，给予地方明晰指导，确保能够在依法治理的轨道上，持续优化营商环境，有效保障食品安全，让人民群众买得放心、吃得安心。笔者认为，处理三者关系，应当首先考虑守牢食品安全底线；其次是考虑在食品领域依法持续优化营商环境，当两者冲突时，前者优先。特别是，保障食品安全法治是根本，法治是最好的营商环境，要在法治轨道上保障食品安全，优化营商环境。（二）加快完善地方立法，着力提升依法治理食品安全的能力。食品安全法有其特有的法律逻辑，需要全面准确，综合系统理解贯彻食品安全法。目前，我国食品生产经营主体达1900万家，有食品生产企业17万多家，食品经营主体1850万多家，食品生产加工小作坊35万家。食品安全法考虑到各地实际差异，专门规定食品生产加工小作坊和食品摊贩“等”的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。目前，各省自治区直辖市均通过相应的地方性法规或者政府规章依法对上述主体进行了专门规制。有的省在地方立法中，对“等”字做较为广义的理解，将地方立法的适用范围扩展到食品生产加工小作坊、小餐饮、小食杂店、食品摊贩、小市场等“三小”、“四小”甚至“五小”，如《北京市小规模食品生产经营管理规定》明确，小规模食品生产经营者包括小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩。小作坊、小餐饮店和小食杂店的具体认定标准由市场监督管理部门制定。根据北京市市场监督管理局关于印发的《北京市小规模食品生产经营许可备案管理办法（试行）》，小作坊是指有固定生产加工场所，从业人员少，生产加工规模小，生产加工工艺简单，从事食品生产加工（不含现场制售）的个体工商户。小餐饮店是指具有固定场所，食品经营场所使用面积在6～150㎡，从事食品即食加工、制作并直接向消费者销售的餐饮服务经营者，但以连锁方式经营的除外。小食杂店是指有固定经营场所，经营场所使用面积小于60㎡ ，依法取得营业执照，通过实体门店从事食品（含食用农产品）零售的经营者，但以连锁方式经营的除外。根据北京市的地方性法规，小规模食品生产经营者生产制作致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品，尚不构成犯罪的，由市场监督管理部门或者城管执法部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；对小作坊、小餐饮店、小食杂店并处5000元以上5万元以下罚款，对食品摊贩并处5000元以上1万元以下罚款。再如，根据《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》，食品小作坊、小餐饮店、小食杂店生产经营致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂，尚不构成犯罪的，由食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，并处三千元以上一万元以下罚款。可以看出，食品安全立法中，已经将对小作坊、小餐饮店、小食杂店、小摊贩等小微主体的管理，留足了立法空间，明确根据地方实际，交由地方立法解决。本案中，陕西省也出台了《陕西省食品小作坊小餐饮及摊贩管理条例》，但陕西省地方立法出台的较早，适用范围包括食品小作坊、小餐饮店和食品摊贩，并没有涵盖小食杂店，因而小食杂店的相应法律责任也没有结合实际具体化。这可以看作此次舆情事件的一个背景原因之一，也可以当作下一步完善相关问题制度层面的解决思路。（三）强化监督指导，总结提升地方经验，适时出台全国范围的免罚清单。要持续优化营商环境，深化“放管服”改革，凡是罚款事项不适应经济社会发展需要、有违“放管服”改革精神、不利于优化营商环境的，或者有失公允、过罚不当的，一律取消或调整。要研究在食品安全领域认真贯彻行政处罚法规定的，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合”，“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”；“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”等规定的制度措施。要研究总结提升上述有关地方经验，出台全国范围的市场监管领域轻微违法行为从轻减轻免罚清单。目前，北京市已经制定了《关于印发轻微违法行为容错纠错清单的通知》，上海市出台《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》；浙江省出台《浙江省市场监管领域轻微违法行为依法不予行政处罚和减轻行政处罚实施办法》，均可资借鉴。县级以上上级市场监管部门应当统筹设立综合性的监督指导机构，强化对下级市场监管部门监管执法的监督指导，对于地方监管执法办案中出现的新情况、新问题，建立快捷的数字化的研究分析、沟通会商机制，及时予以监督指导。（四）坚持全过程治理，抓紧构建实施全国范围的跨部门、跨地域、跨领域，快速及时的食品安全追溯制度。该案件反映的问题，还需要借助现代数字技术实现智慧监管，在加快构建制度统一、标准统一、要求统一、机制统一，跨农业农村、市场监管、海关等多个部门的共治共享的，跨省域、市域、县域能够实现及时有效追溯的现代追溯制度和追溯机制，以有效防控食品安全风险。同时，对于严重违反食品安全法的行为，当事人没有履行相关追溯义务，抓紧研究论证在现行法律框架下的完善性监管措施，可以由食品安全监管部门主动采取调查措施，查明源头、流向、责任，通报相关部门、地域，依法采取停止经营、责令召回等措施，依法防控风险，依法追究责任。（五）统筹完善政府督查制度、媒体报道案件制度。一是统筹完善政府督查制度。政府督查是推动党中央、国务院决策部署贯彻落实的重要举措，是推进政府内部层级监督的重要手段，对保障政令畅通、促进政府全面依法履职、建设法治政府具有重要意义。此次案件中，也反映出政府督查的法律性质、督查人员组成、督查内容、督查程序、督查后果、救济程序等方面，政府督查与司法审判的关系，以及政府督查与媒体监督的关系如何进一步厘清和衔接，还需要进一步探索完善。二是统筹完善媒体报道案件制度。《中国新闻工作者职业道德准则》规定，依法做好案件报道，不干预依法进行的司法审判活动，在法庭判决前不做定性的报道和评论。最高人民法院出台过《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》，提出人民法院发现新闻媒体在采访报道法院工作时对正在审理的案件报道严重失实或者恶意进行倾向性报道，损害司法权威、影响公正审判的，可以向新闻主管部门、新闻记者自律组织或者新闻单位等通报情况并提出建议。上述规定有的比较原则，有的出台比较早，有的执行得不够严格，尤其是在互联网、自媒体时代，对于实践中出现的相关问题还需从制度设计、监督实施机制、分歧解决机制等方面进一步完善。来源丨中国食品安全报 作者：郭哲平