激活“沉睡条款” 展现执法温度 上海市31份轻微违法不罚清单为企业“免罚”7.68亿元

记者|潘巧

责编|郭新磊

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2022年6月，因公司官网在产品页面中使用《中华人民共和国广告法》中禁止使用的“最高级”“最佳”等绝对化用语，上海市闵行区某企业被举报，不仅将面临罚款，还会因此背上“信用污点”，后续影响无法预估。得益于上海市出台的一份《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》，在经过市场监管部门的详细调查取证后，这家企业的违法行为符合上述清单的要求，市场监管部门按规定对该公司不予行政处罚。

这份“清单”是上海市积极回应企业对“包容审慎、精细化执法”的期盼，推出的国内首份省级轻微违法不罚清单。截至目前，上海市已经推出类似清单31份，覆盖26个领域，使上海市至少49万余家企业依据清单不予处罚，减免罚款金额超过7.68亿元，既减轻了企业的经济负担，也避免企业因轻微无心之失而承担连锁不良后果，助力企业生存发展。

“沉睡”多年的条款被“唤醒”

这是2019年2月上海市司法局联合上海市市场监督管理局实地走访长宁区多家民营企业之后，引发的一系列“连锁反应”。

在这次新春走访企业家面对面座谈会上，企业家们的呼声引起上海市司法局的关注——有企业提出，“政府部门对较轻的违法行为，能否不要上来就处罚，给予一定的包容空间？”

彼时，随着电商行业的快速发展，各类电商企业在长宁区蜂拥而起，一些企业因无心之失引起的违法行为也时有发生。比如，企业在公司官网发布的宣传中使用“最权威”“最高级”“最佳”等绝对化用语；在网页发布的广告中含有“最新专利”用语，但未标明涉及专利的专利编号、专利种类或者专利证书等；通过大众传播媒介发布的广告未标注“广告”字样等。

“一些新业态、中小微企业、创新型企业在发展初期合规意识和能力较弱，这些初次违法行为大多是无心之失且被指正后已立即改正，而企业一旦被罚，不仅经济受损，还会背上‘信用污点’，阻碍发展。”上海市司法局执法监督处副处长吴玉霜说。

实际上，对于企业的轻微违法行为能不能不罚，《中华人民共和国行政处罚法》早在1996年3月制定通过时，就设定了法律依据。原行政处罚法第二十七条规定，“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”这也意味着，当企业的违法行为满足“违法行为轻微”“及时纠正”“没有造成危害后果”三个条件时，可以不被处罚。

虽然该法在2019年之前的23年里经过两次修正，但这一条款一直被保留。不过，实践中这一条款的实施情况却并不理想。上海市司法局对这一条款实施难的原因展开调研时，了解到基层执法人员的执法困惑和难处。“什么是‘轻微’？谁来规定违法行为是‘轻微’的？如何判断‘没有造成危害后果’？一线执法人员‘不会’也‘不敢’给予免罚处理。”吴玉霜说。

企业的呼声体现了发展需要，也体现了他们对“包容审慎、精细化执法”的期盼。新春走访结束后，为了回应企业的需求，上海市司法局开始寻找问题的解决方案。

解决上述问题的关键在于“怎样才能在基层执法实践中实施这一条款”。上海市司法局想到的解决路径是“依据行政处罚法轻微违法行为不予行政处罚制度，精细划分违法行为，明确轻微不罚的详细标准，形成清单，供一线执法人员具体实施”。

2019年3月13日，仅用1个多月时间，上海市司法局、上海市市场监督管理局、上海市应急管理局迅速推出国内首份省级轻微违法不罚清单——《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》，明确了市场监管、消防领域34项轻微违法不罚事项，使原则化、不易操作的制度，变为易操作的规则，架起法定轻微不罚制度和执法实践之间的“桥梁”。

据了解，这条“沉睡”了23年的条款被“唤醒”后，该做法产生示范效应，各地纷纷出台类似清单，3个月内仅长三角地区就出台14份类似清单。1年多后，该举措被国务院列为自由贸易试验区第六批改革试点经验，在全国范围内推广。在中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中，“全面推行轻微违法行为依法免予处罚清单”也是“十四五”期间各地需要落实的任务之一。

2021年7月，新修订的行政处罚法正式施行，其中新增加的“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”和“对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育”的规定，就是吸收了上海等地的实践经验。

从“1”到“31”

首份轻微违法不罚清单列明34条轻微违法违规经营行为，虽然只有2800余字，但出台过程并没有想象中那么简单。仅针对采取何种方式让原行政处罚法中法定轻微违法不罚制度能够落地实施的问题，就经过了反复论证。

“对于原行政处罚法规定的‘情节轻微’‘没有危害后果’‘及时改正’三个要素的理解，实践中有很多不同看法，也没有明确统一的法律规范。我们决定循序渐进，通过清单的形式，聚焦企业反映较为突出的堵点、痛点，基层的执法难点，有针对性地先进行规范。”上海市市场监督管理局法规处副处长钱敏华说。

为了贴合实际，充分倾听企业呼声和基层执法人员的困惑，在清单具体条款的设定上，上海市司法局、上海市市场监督管理局、上海市应急管理局在长宁区集中进行调研、走访和座谈，并围绕市场轻微违法违规经营行为的标准、范围等关键问题，反复研究论证、多次听取各方意见。

“在坚持法治底线、法律红线，紧扣原行政处罚法‘不予行政处罚’通行规定的基础上，重点考虑行政复议、行政诉讼发生率较高的案件中涉及的法律条款，以及走访调研过程中企业诉求最强烈、基层执法人员反映最强烈的内容。”钱敏华介绍。

创新总是不易，需要足够的勇气和担当。“最终纳入清单的轻微违法违规经营行为都是比较复杂、疑难的。就像‘刀尖上跳舞’，到底要怎么做，界限要划到什么地方，都需要经过充分的研究，还需要一些魄力、勇气。”吴玉霜说。

1个月后，这份经过广泛调研、充分征求企业和基层执法人员意见、反映企业和基层执法人员心声的清单正式出炉。

首份轻微违法不罚清单的34条轻微违法违规经营行为中，市场监管领域占28条。这份清单的迅速出台，与市场监管部门的早期积累和关注有关。

“2017年至2018年，我们发现市场监管领域处罚类行政复议案件中一半以上与广告法中的绝对化用语条款有关，大量企业诉求都是对此类行政处罚金额有异议。我们当时就觉得要有一个举措去应对，否则不仅是执法资源的浪费，也是企业时间成本、司法资源的浪费。因此，我们对于企业反映比较强烈的问题陆续进行收集，2019年初，上海市司法局提出是否可以创新‘免罚’清单，是水到渠成的合作。”钱敏华说。

随后的3年里，上海市市场监督管理局又推出2份清单，是目前上海市第一家制定3份轻微违法不罚清单的市级机关。3份清单共有50项市场监管领域的不予处罚事项，涉及广告、消保、合同、价格、标准等多个领域。

“和第一份清单相比，第二份、第三份清单在更多领域进行拓展。比如第二份、第三份清单中的价格领域，第一份清单没有涉及。因为第一份清单的实施效果好，公众诉求非常强烈，慢慢将触角延伸至这些领域，使‘免罚’清单更加完善。”钱敏华说。

从无到有，4年多来，上海已经陆续推出31份轻微违法不罚清单，覆盖26个领域。其中的市场监管、文化市场、城市管理、规划资源、生态环境、民防、消防、气象等8个领域均为全国首份省级清单。

“上海经验”也向长三角区域拓展。2022年1月，上海牵头，联合苏浙皖三省推出《长三角文化市场、气象领域2份轻微违法不罚清单》，2023年7月，又推出《长三角生态环境领域轻微违法不罚清单》。

一份清单，解决多个问题

轻微违法不罚清单推出后，受到企业的广泛欢迎，企业也是最直接的受益群体。对于企业来说，轻微违法不罚清单的适用不仅减免了罚款金额，更重要的是使企业避免因为轻微违法行为背负的“信用污点”。

“企业关注的可能不单是罚款，更多关心的是处罚公示、企业信用问题。不管处罚多少，只要违法行为记录在，就可能会对企业的融资、上市、招投标等产生相应的影响。”上海市闵行区市场监督管理局执法稽查科科长陈佳敏说。

去年6月，前文提到的上海闵行区某公司被举报违法使用绝对化用语时，恰逢与该公司洽谈半年的重要合伙人进行投资入股阶段，得知该公司被举报后，谈好的投资因此暂停。“我们不知道不能使用这些词，既担心罚款，又担心处罚给企业信誉带来‘污点’，投资人可能会撤资。”该公司法定代表人焦某某说。

闵行区市场监督管理局执法人员经过详细调查取证后，依据事实和法律对该公司作出不予处罚决定，使该公司因此事耽搁的融资得以重启，与投资人顺利达成合作，公司经营也未受影响。

收到不予处罚决定之后，焦某某用一份非常有诚意的“礼物”代表企业表达感谢——他手写了一封感谢信邮寄到闵行区市场监督管理局，信中他写道：“这件事让我们感受到政府执法部门既有力度又有温度的执法，以及市场监督部门对小微企业的关心和帮助。”

自适用轻微违法不罚清单以来，闵行区市场监督管理局适用清单不予处罚的案件已经超过1060件。

企业受益的同时，基层执法人员也是轻微违法不罚清单的受益者。“清单出台后，对我们执法人员来说，因为有了依据，不仅减少了顾虑，也减少了执法上的争议。”陈佳敏说。

钱敏华介绍，没有清单前，一起案件带来的信访、行政复议、行政诉讼等“后遗症”，可能要延续半年到1年。轻微违法不罚清单的适用，可以将符合条件的轻微违法行为画上“句号”，对基层也是一种减负。

“通过一份清单，能够解决多方面的问题。一方面给企业‘减负’，解决了企业对执法人员提出的包容审慎的诉求，一方面也给基层执法人员‘减负’，解决了执法当中的困惑。另外，也体现执法机关的温情，对构建亲清政商关系有很大的助力。”钱敏华说。

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