《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查”。很多时候，政府会议纪要并无相对人参与,有的相对人事前甚至根本不知道会议纪要的存在，这也导致很多“事后”知悉政府会议纪要内容的相对人会提起行政诉讼，而人民法院实质上就是对政府会议纪要内容的合法性进行审查。典型案例1：吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案最高人民法院公报案例《会议纪要》中有关公交车辆在规划区内免交规费的规定是否合法。……交通部门拥有征收上述费用和经法定程序免征费用的法定职权，其他任何行政机关均无征收或者免征的职权，无权决定应交纳规费的单位免交规费。……盐城市人民政府《会议纪要》中有关在规划区免征规费的规定，超越了法定职权。该项决定的内容缺乏法律、法规依据，且与前述国家有关部委的多个规定相抵触，依法应予以撤销。典型案例2：武夷山市广厦工程有限公司诉政府会议纪要二审行政判决（2017）闽行终227号对于会议纪要议定的第二项内容，即要求有关法院暂缓受理、审理和执行所涉相关案件，该议定事项明显超越行政职权范围，属重大、明显违法，依法应属无效。因此…上诉人认为被上诉人作出的《会议纪要》中涉及有关法院对案件的审理、执行等议定事项违法的主张成立，由于《会议纪要》的该议定事项属重大、明显违法，依法应判决确认该议定事项无效。典型案例3：开封市天龙汽车出租服务有限公司诉开封市人民政府会议纪要行政行为一案行政判决（2015）豫法行终字第00171号本案被诉的会议纪要行为违法，属无效行为。被诉会议纪要是开封市政府通过召开会议的形式，部署和要求相关行政管理部门落实对天龙公司采取的措施，内容和性质是限制天龙公司的经营权，该项行为没有职权依据和法律依据属超越职权，不具有法律效力。典型案例4：案例朝阳市铭葳牧业有限公司因诉朝阳市人民政府、辽宁省人民政府会议纪要及行政复议决定一案二审行政判决书（2016）辽行终799号被诉会议纪要第二项是否具有事实根据和法律依据，是否合法。……环保部批复要求将工程沿线距铁路外侧轨道中心线30米以内的138处噪声敏感建筑物全部纳入工程拆迁范围……经过现场实地测量，上诉人养殖场西界址点距铁路外侧轨道中心线30.9米……故被上诉人市政府根据上述证据作出上诉人养殖场不在京沈客专拆迁范围之内的认定事实清楚，证据充分，符合批复要求，并无不当。结合上述四个摘选案例以及检索的其他案例，判断政府会议纪要内容是否合法的核心在于行政机关是否存在超越职权的行为，“如果行政机关超出法定职权的范围作出行政行为，就属于超越职权。它是一种实体上作为行使的违法行政行为，其特点是：不论行政机关行使职权的行为的动机、目的是否正当，只要超过其法定职权，即构成超越职权。”具体来说，超越职权主要有以下两种情形：（1）越权行使其他行政部门或者政府的管理职权；（2）越权行使司法权。越权行使其他行政部门或者政府的管理职权。行政机关只能行使法律、法规授予本部门行政机关行驶的行政管理职权，这本身也是职权法定的内容之一，如果行使了法律、法规授予的其他行政部门的管理职权，即属于越权行使其他行政部门管辖权的行为。实务中，我们常常会遇到上级政府与下级政府工作部门就特定内容进行讨论的情况，这种情况下如何判断是否存在超越职权呢？最高院在（2018）最高法行再205号案件里认为，“根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律的规定，市、县人民政府与其工作部门的关系，系领导与被领导关系。基于职权法定原则，依法属于工作部门的行政管理职权，一般市、县人民政府并不宜直接行使，也不因此即负有直接履行工作部门职责的义务。”越权行使司法权，是指行政主体行使法律授予人民法院行使的审判权、人民检察院行使的检察权和授予公安机关、安全机关行使的刑事侦查权。[2]在上述提到的案例里（2017）闽行终227号，通过会议纪要的方式要求有关法院暂缓受理、审理和执行所涉相关案件，行政机关已经行使了本应由人民法院行使的职权，已超越职权。政府会议纪要是行政机关常见的公文类型之一，在日常行政管理的过程中起到了很大的重要，但是应特别注意切勿超越职权形成“非法”的政府会议纪要，否则，当政府会议纪要内容进入司法审查程序时，很可能出现因政府会议纪要内容违法而被撤销的情况。【延伸】：关于政府会议纪要违反法定程序是否会被撤销的问题。纵观检索的案件，暂未发现因政府会议纪要违反法定程序而撤销的情形，关于“违反法定程序”的行政行为是否必须一律撤销，最高人民法院主流观点认为，违反可能影响正确作出具体行政行为的程序，可以判决撤销具体行政行为，违反法律、法规中的一些重要程序，可以撤销具体行政行为。具体行政行为证据确凿、适用法律法规适当，仅存在程序瑕疵的情况下，一般不撤销被诉行政行为。但是应当从严把握。金晴办过一个国有参股企业贷审会走形式伪造会议纪要，造成国有资产流失的案子。“一般这种发放贷款的公司需要对贷款人进行审核，看是否符合贷款条件，资料齐全后开贷审会，召集业务、财务、风控等部门进行审核，通过后才放贷。”然而，这家公司的贷审会形同虚设，即使有人提出反对意见也不予采纳，一切都由领导说了算。“但是公务员法对这类国有参股企业员工不具备约束力，该案也无法从渎职这方面来追究企业职工的刑事责任。这个案子的涉案人员最后定了另外的罪名。”2005年，广东省廉江市国土局原副局长何耘韬执行政府行政指令，在房地产企业未交清土地出让金的情况下，在一块土地登记审批表上签署了同意办证的意见。何耘韬称在此前曾多次以口头意见的形式向市政府领导反映此举违反规定。出于招商引资等考虑，市政府修改会议纪要，允许“暂收40%土地出让金办证”。何耘韬称自己是被迫执行上级命令签发土地证。2011年4月，廉江市人民法院作出一审判决，认定何耘韬犯玩忽职守罪，判处有期徒刑6个月。当时，何耘韬正在读高三的女儿在网上讲述父亲的遭遇，引起众多网友关注。在看守所被关了45天以后，何耘韬获取保候审，翌日廉江市检察院撤销诉讼，他重获自由。“领导有的时候仅口头或在电话中吩咐办事，事后没有补上‘条子’，作为下级很难办，说多了担心领导会不高兴，说你办事不力。不按程序走出了事又要背锅。”某国土资源局干部告诉记者，公务员法中的相关条款看起来很明确，但实际上却很难操作，这种法律规定的模糊让公务员在现实中左右为难。一方面是自身的法律安全与责任，另一方面是上级的指令和要求。拒绝执行上级的命令所带来的风险与代价，恐怕不仅仅是引起上级的恶感和影响职务升迁问题，还关系到能否在职场中继续生存下去。“若要避免类似案件再次发生，就要进一步完善相关法律，将如何认定‘明显违法’说清楚。同时，应当建立保护制度，避免公务员因不执行上级违法命令而遭受打击报复。”某地纪委监委干部金晴向记者透露，一些领导干部投机取巧，借着会议纪要“先上车、再买票”。“之前某单位要找公司做工程，领导定了招标标准后，直接把下面几个人叫去办公室，没过会便将事情敲定了。后来工程出了问题，这个领导紧急开会补了个会议纪要试图为自己开脱。” 金晴说，其实现在已经很少有人不按流程办事，即使是打“擦边球”的事，这些领导干部都会想方设法地把程序走完，这种情况下，会议纪要往往成为他们的“工具”。湖北省阳新县所属的黄石市为保护长江水源地，曾花大力气修复长江沿岸生态环境。阳新县委原书记童金波为支持自己的“关系户”破坏长江沿线生态环境，甚至专门出台了一份会议纪要，为水泥公司的越界开采行为“保驾护航”，先例一破，便一发不可收拾。童金波躲在幕后以“开会研究”为由，助推个人意见变成集体意见，变换花样授意下属和相关职能部门去实施。不少人认为，领导既然下了指令，想必一定是经过深思熟虑的。如果是正确的指令，下属照办是按规矩办事；但如果是别有用心的指令，下属的命运就被迫在错误的道路上越滑越远。司法部通报案件中两名被判刑的公务员，分别是河南省永城市城乡规划服务中心原主任夏明旭和该中心原用地规划股股长刘予永。当地某房地产开发商和业主因车库建设影响美观起了冲突，为让开发商同意停建车库，河南省永城市政法委书记张某便委托永城市副市长和永城市住建局局长召开会议并形成会议纪要，允许开发商给两小区增高楼层。开发商拿着这份会议纪要来到永城市城乡规划服务中心，要求给新增楼层办建设工程规划许可证，夏明旭和刘予永在明知会议纪要违法的情况下，仍然按照上级领导要求给开发商办了建筑工程规划许可证。根据测算，涉案小区增加的7915.77平方米建筑，形成违法收入1806万余元。周口市中级法院认定夏明旭、刘予永构成滥用职权罪，但免予刑事处罚。一审判决结果出来后，夏明旭不服，称自己是执行会议纪要并没有故意滥用职权。但法院认为，其作为规划单位主要领导明知会议纪要违法但仍去执行，应属滥用职权，周口市中院终审维持原判。2018年，中石油邯郸分公司三加油站收到来自河北省临漳县工商局的行政处罚决定书，临漳县工商局还向法院提出强制执行的申请。但随后，临漳县工商局又以召开局长办公会的形式向法院撤回该申请，时任该局法制科科长赵中华做了此次会议纪要。会后，临漳县工商局局长指派时任邺城分局副局长马江维到法院申请撤回强制执行申请，赵中华陪同前往。马江维提出在会议纪要上补记与其无关的相关文字，经局长同意后赵中华进行了补记，与马江维到法院办理了相关手续。赵中华因此构成了滥用职权罪。和前案中的夏明旭一样，赵中华不服判决结果，提起申诉被驳回。两人感到“委屈”都因为觉得自己只是在执行领导指令。“像夏明旭那样直接拿到会议纪要就给办证，的确过于草率，这种情况下无论如何还是应该再上报一次。但我要是遇到赵中华那样的情况，很难说自己能比他做得更好。”于易告诉记者。要想不“背锅”，下级在根据会议纪要完成领导指示时，也要对其合法性作出独立的判断。法律专业人士认为，合法性判断看似容易，但其实又是个非常“艰深”的问题。“一方面，法律规定与现实做法出现背离现象，即文件规定是一套，但实践变通办法是另一套。”浙江越光律师事务所权益合伙人李卫认为，法理上，法律与政策的界限是清楚的，但现实中，有时政策的效力、内部规定会成为执行的标准。“现实中，往往只追究具体执行人员渎职罪的刑事责任，而下达指令的领导鲜有人会被追责。”某基层干部告诉记者，“一些干部也可能因此产生‘多做多错，少做少错，不做不错’的懒政思想，为什么明知违法，这些领导还要强迫下属执行？”利用职权以“开会研究”为幌子搞违纪违法活动，表面上看起来是官员觉得会议纪要打上了集体决策的标签，“师出有名”，且存在问责的“隐蔽性”，但究其根本还是权欲的作祟，心中无纪、脑中无法，借着手中的权力肆无忌惮胡作非为，缺少对法纪的敬畏。“以‘集体研究’的方式违纪违法，其目的就是想通过‘集体决策’的方式躲避监管。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水分析。事实上，根据相关规定，国家机关负责人员违法决定，或者指使、授意、强令其他国家机关工作人员违法履行职务或者不履行职务，构成渎职犯罪的，应当依法追究刑事责任；以“集体研究”形式实施的渎职犯罪，应当依法追究国家机关负有责任的人员的刑事责任。对于具体执行人员，应当在综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节的基础上决定是否追究刑事责任。可见，对于国家机关工作人员的错误决策，不仅仅要追究具体决策执行者的刑事责任，做出决策的有关负责人同样也不能游离于法律责任之外。（文中于易、金晴为化名）河南省周口市中级人民法院（2017）豫16刑终482号刑事裁定书河南省沈丘县人民法院经公开审理查明：2012年，永城市永阳花苑小区部分业主信访反映，永阳置业有限公司（以下简称永阳置业）违法建设永阳花苑小区地下车库，要求其停止建设。当时，这一地下车库建设已获规划部门批准。后经有关部门协调，永阳置业愿意停止该地下车库的建设，但要求政府解决由此造成的损失。2012年11月2日，永城市专题研究永阳花苑地下车库有关信访问题。会议形成了“关于解决永阳花苑地下车库信访问题的会议纪要”，并于2013年3月16日以永城市城市建设领导小组文件（永城建领〔2013〕4号）的形式印发。会议纪要载明，为弥补永阳置业的损失，在符合国家建筑质量安全和不影响永阳花苑小区及江南世家小区整体规划、日照、美观和稳定的前提下，经市城乡建设服务中心、城乡规划服务中心审核后，同意永阳置业建设的永阳花苑33号楼增加6层，其建设的江南世家小区2号楼增加9层，3号楼增加10层，新增加建筑不计算在原已批建筑总面积内。研究和印发上述会议纪要时，被告人夏某尚在其他单位任职。2013年5月17日，被告人夏某调任永城市城乡规划服务中心主任。之后，永阳置业副总经理姚某拿着会议纪要以及永城市正宇房地产开发有限公司的相关手续，找到被告人夏某，要求按照该会议纪要为永城市江南世家小区A2号楼、A3号楼新增楼层办理建设工程规划许可证。后在上级领导要求按照会议纪要办理后，被告人刘某和夏某于2013年9月6日在江南世家A2号楼、A3号楼的“永城市建设工程规划许可证审查意见表”上分别签署“按照城市建设领导组文件（永城建领〔2013〕4号）要求，同意办理”“按城建领导组文件和信访案件推进会议要求，同意办理”的审核意见，并于2013年12月31日为江南世家小区A2号楼、A3号楼重新办理了建设工程规划许可证，致使江南世家小区A2号楼、A3号楼擅自增加的7915.77平方米建筑合法化。被告人夏某、刘某违法执行“会议纪要”的，如何根据在案证据定罪
河南省沈丘县人民法院经公开审理认为被告人夏某作为规划单位的主要领导、被告人刘某作为规划单位的业务部门领导，其身份要求其均应知悉中华人民共和国住房和城乡建设部《建设用地容积率管理办法》、《中华人民共和国城乡规划法》、河南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法等法律、法规规定的办理建筑工程规划许可证的条件、程序等相关规定。被告人夏某、刘某作为国家机关工作人员，滥用职权，致使国家利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为符合滥用职权罪的构成要件，已构成滥用职权罪，公诉机关指控被告人夏某、刘某犯滥用职权罪的罪名成立。被告人夏某、刘某及辩护人关于被告人夏某、刘某的行为构不成滥用职权罪的辩解和辩护意见，与庭审查明的事实不符，本院不予采信。河南省沈丘县人民法院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第一款的规定，判决如下：被告人夏某、刘某持原审辩解提起上诉。周口市中级人民法院经审理认为：夏某与原审被告人刘某身为国家机关工作人员，滥用职权，致使国家利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为构成滥用职权罪。上诉人夏明旭的上诉理由不能成立，不予采纳。原判定罪准确、量刑适当、审判程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项之规定，裁定如下：本案是我国公务员明知“会议纪要”违法仍执行，被判滥用职权罪的首例典型案件，一份政府会议纪要，在河南省乃至国内掀起了不小的波澜。多位领导干部和企业代表“对簿公堂”，一桩违规办理建设工程规划许可证的“历史遗留案”，因一份违法的会议纪要闹得沸沸扬扬，最终两名官员被法院判定滥用职权罪。这个案例给我们提供了一个重要的分析样本。这个案例的重要意义在于：彰显了政府必须依法行政；警告那些对《会议纪要》顶礼膜拜的官员，要慎用手中的权力，不能随意突破法律的底线；警示相关部门及人员，在法律面前没有上下级，按照违法的《会议纪要》去行事，也要受到法律的追究和制裁。我们知道《公务员法》第五十四条：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任”。同时《建设用地容积率管理办法》第五条：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率” 。这起案件使我想起在前一些年，有红头文件推销烟酒的，有红头文件为违法犯罪干部求情的，如同违法会议纪要一样，都错误的运用了纪要或文件的形式，违法的运用了手中的权力，最终的结果让人贻笑大方，扭曲了市场行为，破坏了权力运行规则。违法会议纪要在国内并非个例，反映出一些领导干部只对上负责、不对法律负责的错误“官念”，但是类似行为被真正问责的却极为少见，此次执行违法会议纪要被判刑，彰显法治力量，确实能够起到示范及震慑作用。会议纪要，是记录会议内容的规范性文件，是权力运行轨迹的记录，更是对权力运行的一种提醒。对违法会议纪要执行者的判决，告诫意义应该让被判刑者铭记，更应为会议纪要的推动者所铭记。如果，你遇到违法会议纪要等，领导要求你执行，你会（gan）拒绝执行吗？来源丨“局中局”综合整理扶沟县法院、人民资讯等
声明丨转载请注明“局中局”公众号，文章仅用于学习交流。