购买活鸭，屠宰，仓库冷冻，但未检验鸭肉，食用农产品?适用《食品安全法》？还是《动物防疫法》处罚？法院判决

裁判要旨：

1、随着市场经济的发展，衍生出一些市场经济行为的新形式，对市场监督管理部门的执法带来一些新挑战。对违法行为性质作出准确定性，是行政执法的首要前提。

本案结合樊某某的交易习惯及行为目的进行综合判断，认定樊某某储存待售的冷冻鸭肉属于食品销售行为，而非单纯的储存行为。在食用农产品的安全监督管理领域，食品药品监管部门和农业行政主管部门根据各自的职能以及分段管理的要求履行相应职责。

樊某某经营未经检疫的动物产品行为，究竟应当适用《动物防疫法》还是《食品安全法》也是本案执法的一大难题。本案从两部法律的立法目的及其所保护的法益进行分析，以事实为基础，对本案法律适用予以明晰，明确了本案中市场监督管理部门适用《食品安全法》对本案进行的处罚合法适当。

2、但在本案现场检查中，樊某某不能出示该批冷冻鸭肉的检疫证明，其出示的部分活鸭屠宰前的检疫证明，不能代表该批活鸭经过屠宰、去内脏、包装等一系列工序后仍然符合国家有关动物产品的检疫要求。

案件详情

原告：樊某某

被告：乙市市场监督管理局

被告：丙市市场监督管理局

2019年5月29日，乙市市场监督管理局到该市某冷冻仓储部进行行政执法监督检查，在该仓储部冻库内发现一批白色包装的“优质五邑麻鸭（开背）”鸭肉，该批鸭肉有61.125吨（3000件），共60000只。该冷冻仓储部工作人员称该批鸭肉系樊某某所有。经价格认定，上述鸭肉总价格为721275元。至案发时，未发现有关上述鸭肉的销售记录。

樊某某在乙市市场监督管理局的调查中承认其从多地养殖场购买活鸭后，运到戊市进行屠宰，之后将鸭肉用标注有“优质五邑麻鸭（开背）”的包装袋装好进行速冻，运往乙市某冷冻仓储部冷库存储，该批活鸭在屠宰前没有向当地动物卫生监督机构申报检疫，从戊市运往乙市某冷冻仓储部前，也没有向检疫部门申请检疫，该批鸭肉是打算销售给酱板鸭生产加工企业作为原料，但还没有销售出去，此前也销售同类鸭肉2000只，由买方自行到乙市某冷冻仓储部取货，现金结算。

乙市市场监督管理局经过调查、听证等程序后，作出乙市监处字〔2019〕302号《行政处罚决定书》，认定樊某某的上述行为属于经营未按规定进行检疫的肉类的违法行为，遂根据《行政处罚法》和《食品安全法》的有关规定，没收未按规定进行检疫的“优质五邑麻鸭（开背）”61.125吨（60000只）及罚款1081912.50元。樊某某不服，向丙市市场监督管理局申请行政复议，丙市市场监督管理局维持乙市市场监督管理局作出的上述《行政处罚决定书》。樊某某仍不服，提起本案行政诉讼。

审判

丁区人民法院经审理认为，樊某某从多地收购涉案活鸭后，在屠宰前及屠宰后运至乙市某冷冻仓储部过程中，均未按规定向当地动物卫生监督机构申报检疫，樊某某对该事实并无异议。樊某某在本案中所举证据无法证明涉案鸭肉在屠宰、出售、运输时已进行了检疫并检疫合格。故乙市市场监督管理局认定樊某某构成经营未按规定进行检疫或者检疫不合格肉类的行为未违反法律规定。

《动物防疫法》和《食品安全法》对经营未按规定进行检疫或检疫不合格肉类的违法行为均规定了法律责任，且规定内容不一致，属于法律的竞合，按照《立法法》所确立的后法优于前法的原则，对前述违法行为应当适用《食品安全法》的规定进行处罚。

樊某某构成经营未按规定进行检疫的肉类的违法行为，货值金额为721275元，乙市市场监督管理局决定对其作出没收未按规定进行检疫的“优质五邑麻鸭（开背）”61.125吨（60000只）及罚款1081912.50元的行政处罚决定，事实清楚、法律适用正确，处罚幅度适当。丙市市场监督管理局复议予以维持并无不当。遂判决驳回樊某某的诉讼请求。

一审宣判后，樊某某不服，提起上诉。

丙市中级人民法院经审理认为，本案案由应为没收非法财物及罚款。根据本案当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：

一、樊某某在本案中的行为如何定性；

二、乙市市场监督管理局在本案中是否存在超越职权；

三、乙市市场监督管理局作出的涉案行政处罚是否合法；

四、丙市市场监督管理局作出的涉案行政复议决定是否合法。

第一，关于樊某某在本案中的行为定性问题。

首先，根据《食品安全法》第一百五十条“本法下列用语的含义：食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”以及《农业部 食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发〔2014〕14号）第一条关于“食用农产品是指来源于农业活动的初级产品，即在农业活动中获得的、供人食用的植物、动物、微生物及其产品。＇农业活动＇既包括传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，也包括设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品＇是指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品”的规定，本案中被查获的冷冻鸭肉是樊某某从多地收购活鸭经过屠宰、去内脏后包装并经冷冻所形成的可供人食用的动物产品，据此根据前述规定的定义可见，涉案冷冻鸭肉既属于食品范畴，也属于食用农产品范畴。

其次，根据本案现有证据显示，樊某某从多地收购活鸭后，经过屠宰、去内脏后对鸭肉进行包装及冷冻，并把涉案鸭肉运输至乙市某冷冻仓储部四楼冷库进行存储。而涉案冷冻鸭肉的外包装上明确标识产品名称、地址和电话等联系方式、储存条件、保质期以及生产日期等相关信息。涉案被查获的冷冻鸭肉数量已经超出了自用的合理范围，且从涉案冷冻鸭肉的外包装情况以及樊某某在乙市市场监督管理局调查中关于该批鸭肉打算销售给酱板鸭生产加工企业作为原料的自述，涉案冷冻鸭肉符合待出售产品的一般特征。

最后，《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二条第二款规定：“本办法所称食用农产品市场销售，是指通过集中交易市场、商场、超市、便利店等销售食用农产品的活动。”根据樊某某在调查中自述的关于此前销售2000只同类型冷冻鸭肉的情形可知，如有客户需要购买，则由买方自行至乙市某冷冻仓储部查验货品，结算货款后直接提取货品。

樊某某并未自述其需要将冷冻鸭肉通过集中交易市场、商场、超市等一般常见的批发、零售场所进行销售。樊某某通过乙市某冷冻仓储部存储冷冻鸭肉及完成买卖交易的一系列行为，系当前冷链产业发展衍生的一种新型销售模式，虽然区别于上述规定的通过固定场所完成买卖交易的传统模式，但不能因此否定其属于食用农产品市场销售的行为。

樊某某在本案中主张其行为属于食品存储行为而不属于食品销售行为，但根据前述分析可知，樊某某把涉案冷冻鸭肉存储在乙市某冷冻仓储部是其销售冷冻鸭肉的一个环节，其最终是要通过买卖交易完成市场销售的全过程；涉案冷冻鸭肉自存储至乙市某冷冻仓储部起，已进入了市场销售状态，而非单纯的用于保管的存储行为。

因此，樊某某在本案的行为构成食用农产品的销售行为，亦符合《食品安全法》第二条“在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）；……”所规定的食品经营行为。

第二，关于乙市市场监督管理局在本案中是否存在超越职权的问题。

首先，《食品安全法》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”第八条第二款规定：“县级以上人民政府食品安全监督管理部门和其他有关部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。”第一百二十三条规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；……”可见，县级以上地方食品安全监督管理部门负有对食品经营中存在的违法行为进行查处的职责。

其次，《农业部 食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发〔2014〕14号）第一条规定：“农业、食品药品监管部门要严格执行《食品安全法》《农产品质量安全法》等相关法律法规和各级政府及编制委员会确定的部门监管职责分工，认真履行法定的监管职责。农业部门要切实履行好食用农产品从种植养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前的监管职责；食品药品监管部门要切实履行好食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的监管职责，不断提升对食用农产品质量安全的保障水平。”

从上述规定可知，在食用农产品的安全监督管理领域，食品药品监管部门和农业行政主管部门根据各自的职能以及分段管理的要求履行相应职责。

根据前述分析，樊某某经营的涉案冷冻鸭肉已经进入了市场销售环节，乙市市场监督管理局对涉案冷冻鸭肉履行监管职责并无不当。

最后，《农业部国家食品药品监管总局关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或者生产加工企业后监管工作的意见》（农医发〔2015〕18号）第一条第二项规定：“……地方各级食品药品监管部门负责监督食品生产经营者在肉及肉制品生产经营活动中查验动物检疫合格证明和猪肉肉品品质检验合格证明，严禁食品生产经营者采购、销售、加工不合格的畜禽产品。”《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第三条第三款也规定：“市、县级食品药品监督管理部门负责本行政区域食用农产品市场销售质量安全的监督管理工作。”在本案中，乙市市场监督管理局履行县级政府食品安全监督管理职责，依法具有对食用农产品市场销售质量安全进行监督管理的职能，其对食品经营活动中查验动物检疫合格证明亦负有监督职责。据此，乙市市场监督管理局对本案开展执法活动并作出涉案行政处罚决定，并未超越其职责范围。

第三，关于乙市市场监督管理局作出涉案行政处罚是否合法的问题。 

首先，根据《动物防疫法》[①]第四十二条“屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫”以及第四十三条第一款“屠宰、经营、运输以及参加展览、演出和比赛的动物，应当附有检疫证明；经营和运输的动物产品，应当附有检疫证明、检疫标志”的规定，本案中樊某某把已经屠宰的鸭肉进行包装后运输至乙市前，应当按照前述规定向当地动物卫生监督机构申报检疫。

但在本案现场检查中，樊某某不能出示该批冷冻鸭肉的检疫证明，其出示的部分活鸭屠宰前的检疫证明，不能代表该批活鸭经过屠宰、去内脏、包装等一系列工序后仍然符合国家有关动物产品的检疫要求。据此，本案现有证据已充分证明樊某某存在经营未按规定进行检疫的肉类的行为。

其次，关于樊某某认为本案应适用《动物防疫法》进行处理的主张。根据《动物防疫法》第一条“为了加强对动物防疫活动的管理，预防、控制和扑灭动物疫病，促进养殖业发展，保护人体健康，维护公共卫生安全，制定本法”、第二条第一款“本法适用于在中华人民共和国领域内的动物防疫及其监督管理活动”、第三条“本法所称动物，是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。

本法所称动物产品，是指动物的肉、生皮、原毛、绒、脏器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、头、角、筋以及可能传播动物疫病的奶、蛋等。本法所称动物疫病，是指动物传染病、寄生虫病。

本法所称动物防疫，是指动物疫病的预防、控制、扑灭和动物、动物产品的检疫”、《食品安全法》第一条“为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法”以及第三十四条“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品；……”的规定可知。

作为动物防疫工作的专门立法，《动物防疫法》的立法目的重在预防、控制和扑灭动物疫病，其规定的动物在屠宰、经营、运输、参展、演出和比赛以及动物产品在经营和运输前都必须经过检疫，就是为了预防动物和动物产品在一系列流程中感染动物疫病。

而《食品安全法》注重的是食品管理领域安全问题，其把经营未按规定检疫的肉类列入食品安全管理领域的禁止性条款，不仅仅指向该肉类是否存在动物疫病，更多的是从该肉类一旦流入市场、摆上公众餐桌是否影响公众身体健康和生命安全的角度而设定的。

因此，《动物防疫法》和《食品安全法》所保护的法益有所不同。在本案适用法律时，不仅要根据后法优于前法的原则，更多地应从两部法律所保护的法益与本案的事实予以正确区分与适用。

在本案中，当樊某某从各地收购的活鸭经其屠宰、去内脏、包装后，已由《动物防疫法》规定的动物变成了动物产品，在此过程中通过检疫可以确保该批冷冻鸭肉未感染动物疫病，但樊某某将未经检疫的涉案冷冻鸭肉作为食品或者食品原料进行市场销售，如果不对樊某某的经营行为予以查处，将对公众的身体健康和生命安全造成影响，因此，对樊某某涉案行为予以查处，更加符合《食品安全法》的立法目的。因此，本案适用《食品安全法》的相关规定进行处理并无不当。

最后，乙市市场监督管理局对樊某某经营未经检疫肉类的行为予以立案，并通过调查取证，依法告知樊某某拟处罚事项，也组织了听证，最终作出本案行政处罚，执法程序未违反法律规定。《食品安全法》第一百二十三条规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留：……（四）经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品；……”《丙市食品药品监督管理局行政处罚自由裁量适用规则》第八条规定：“……减轻处罚为法定处罚幅度下限以下（不含下限），但不得低于法定处罚幅度最低倍数或数额的10％。……”第十一条规定：“有下列情形之一的，依法从轻或者减轻行政处罚：……（十）违法行为未造成严重社会危害，当事人系初次违法的；……”

本案中，樊某某经营未经检疫的肉类，乙市市场监督管理局根据前述法律规定作出没收违法经营的涉案冷冻鸭肉的处罚，并无不当。结合樊某某在本案中具有减轻处罚的情节，乙市市场监督管理局以乙市价格认证中心的价格认证结论为基础、以1.5倍的处罚幅度，对樊某某作出罚款1081912.50元的罚款，亦未违反相关法律规定。

第四，关于丙市市场监督管理局作出涉案行政复议决定是否合法的问题。

关于丙市市场监督管理局作为本案适格的行政复议机关，一审判决的阐述正确，二审法院予以确认。丙市市场监督管理局受理樊某某的行政复议申请后，通知乙市市场监督管理局参与行政复议，结合双方所举证据以及本案事实，丙市市场监督管理局作出维持乙市市场监督管理局涉案处罚决定的行政复议决定，从程序和实体方面均未违反相关法律规定。

综上，樊某某上诉请求撤销乙市市场监督管理局涉案处罚决定以及丙市市场监督管理局涉案行政复议决定，事实及法律依据均不充分，二审法院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

评析

“民以食为天，食以安为先”，食品安全关乎公众生命健康，严控食品安全是市场监督执法领域的重点。当前，随着社会经济的高速发展，在食品经营领域也出现了一些新型模式，如果不能对此类新型食品经营模式作出明确区分和界定，造成应当纳入食品安全管理的漏网之鱼，后果不堪设想。本案就是在新型食品冷链物流交易新模式下产生的食品安全处罚案件，对处理同类型案件具有典型示范作用。

一、关于樊某某把鸭肉冷藏贮存的行为应当如何定性的问题

涉案物品是一批冷冻鸭肉，从该冷冻鸭肉是可供人食用的本质属性看，其属于《食品安全法》所规定的食品。从涉案冷冻鸭肉的获取过程来看，其是在农业活动中获得的、供人食用的动物产品，亦符合食品农产品的特征。准确界定涉案鸭肉的物品属性对涉案正确适用法律规范起至关重要的基础作用。

涉案冷冻鸭肉被发现时处于冷库储存状态，因此樊某某在本案中一直主张其行为属于《食品安全法》规定的食品贮存行为。食品领域的贮存行为一般是指食品在生产、流通领域中的暂时停泊和存放过程，其不仅起存放食品及食品原料的作用，更重要的是防止食品腐烂变质，保证食品质量。从《食品安全法》第三十三条“食品生产经营应当符合食品安全标准，并符合下列要求：（一）具有与生产经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离；……（六）贮存、运输和装卸食品的容器、工具和设备应当安全、无害，保持清洁，防止食品污染，并符合保证食品安全所需的温度、湿度等特殊要求，不得将食品与有毒、有害物品一同贮存、运输；……”的规定可见，《食品安全法》调整的贮存行为指向食品贮存的容器、环境和场所是否符合法定标准，而非强调食品本身的安全性问题。而本案中，樊某某把冷冻鸭肉存放在冷库的行为，明显不是单纯以追求其防止食品腐烂变质，保证食品质量的目的。从涉案冷冻鸭肉的外包装上明确标识产品名称、地址和电话等联系方式、储存条件、保质期以及生产日期等相关信息，以及樊某某自述的关于该批鸭肉打算销售给酱板鸭生产加工企业作为原料的情况，涉案冷冻鸭肉符合待出售产品的一般特征。由此可见，樊某某把鸭肉冷藏的最终目的是出售，而非为了存放。

樊某某根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二条第二款“本办法所称食用农产品市场销售，是指通过集中交易市场、商场、超市、便利店等销售食用农产品的活动”的规定，主张涉案储存在冷库的疑。上述规定的销售食用农产品的途径，应属于传统类型的销售模式，即有固定的、可见的供买卖双方当面完成交易活动的平台。而根据樊某某的自述，其此前销售了2000只同类型冷冻鸭肉的具体情节是：如有客户需要购买，则由买方自行至乙市某冷冻仓储部查验货品，结算货款后直接提取货品。樊某某未把冷冻鸭肉通过以上的传统交易平台即已与买方完成了交易活动。在当前冷链产业发展迅速的背景下，衍生了此种新型销售模式。冷冻仓储服务部集成了传统销售平台有关存放待售商品、买家查验商品、交付货款、提取货品等功能和作用。涉案冷冻鸭肉存放于冷库的行为，就是樊某某销售鸭肉的一个必备环节，其最终目的是要通过买卖交易完成市场销售的全过程。涉案冷冻鸭肉自存储至乙市某冷冻仓储部起，已进入了市场销售状态，而非单纯的用于保管的存储行为。因此，本案结合案件事实定性樊某某的行为构成食用农产品的销售行为，是准确的。

二、食品监管部门与农业部门在食用农产品领域的职权界限问题

如前所述，涉案冷冻鸭肉既属于食品，也属于食用农产品。《食品安全法》明确赋予了县级以上地方食品安全监督管理部门对食品经营中存在的违法行为负有查处的职责。而《农业部、食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发〔2014〕14号）第一条则对食品药品监管部门与农业部门设定了分段管理的职责界线，即以市场流通为界，进入批发、零售市场或生产加工企业前的监管职责由农业部门行使，食品药品监管部门则对食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后履行监管职责。而且《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第三条第三款也明确规定了“市、县级食品药品监督管理部门负责本行政区域食用农产品市场销售质量安全的监督管理工作”。如前分析，樊某某经营的涉案冷冻鸭肉已经进入了市场销售环节，乙市市场监督管理局对涉案冷冻鸭肉负有监管职责。

三、关于《动物防疫法》和《食品安全法》在本案中的适用问题

由于本案涉及的是涉案冷冻鸭肉未能出示检疫证明，而有关动物或动物产品的检验检疫工作主要的法律依据就是《动物防疫法》，而《动物防疫法》中也是关于查验检疫证明的相关规定和罚则，因此对于涉案的违法行为，樊某某主张适用《动物防疫法》予以处罚也在情理之中。

但如前所述，本案由乙市市场监督管理局作为食品药品监管部门实施处罚。一般情况下食品药品监管部门并不适用《动物防疫法》作为主要执法依据。但根据《农业部、国家食品药品监管总局关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或者生产加工企业后监管工作的意见》关于“地方各级食品药品监管部门负责监督食品生产经营者在肉及肉制品生产经营活动中查验动物检疫合格证明和猪肉肉品品质检验合格证明”的规定，食品药品监管部门也同样对查验动物防疫合格证明负有职责。可见，在执法主体与行为对象的关联性上并不存在障碍。

《动物防疫法》和《食品安全法》对查验动物检疫合法证明的规定看似存在竞合，但实际上其所保护的法益是不同的。《动物防疫法》作为动物防疫工作的专门立法，其立法目的重在预防、控制和扑灭动物疫病，其规定的动物在屠宰、经营、运输、参展、演出和比赛以及动物产品在经营和运输前都必须经过检疫，就是为了预防动物和动物产品在一系列流程中感染动物疫病。而《食品安全法》注重的是食品管理领域安全问题，其把经营未按规定检疫的肉类列入食品安全管理领域的禁止性条款，不仅仅指向该肉类是否存在动物疫病，更多的是从该肉类一旦流入市场、摆上公众餐桌是否影响公众身体健康和生命安全的角度而设定的。因此，《动物防疫法》和《食品安全法》所保护的法益有所不同。

在本案中，当樊某某从各地收购的活鸭经其屠宰、去内脏、包装后，已由《动物防疫法》规定的动物变成了动物产品，在此过程中通过检疫可以确保该批冷冻鸭肉未感染动物疫病，但樊某某将未经检疫的涉案冷冻鸭肉作为食品或者食品原料进行市场销售，如果不对樊某某的经营行为予以查处，将对公众的身体健康和生命安全造成影响，因此，对樊某某涉案行为予以查处，更加符合《食品安全法》的立法目的。因此，本案应适用《食品安全法》的相关规定进行处理。

笔者认为，《食品安全法》堪称“史上最严格的食品安全法”，其目的就是以最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责来保障食品安全。在市场经济日益发展的今天，食品监管领域也衍生了不少执法难题。本案对新型冷链产业发展中出现的一些新型食品经营行为作出了明确定性并予以规制，为食品监管部门充分、全面履行食品监管职责打下强心针，是在当前严控食品安全大背景下，对维护市场监管行为的合法性和执法公信力方面都具有典型的示范作用。

（执笔人：陈敏婷，广东省江门市中级人民法院） 

来源丨“局中局”综合整理最高人民法院行政审判庭、国家市场监督管理总局法规司编《行政执法标准与行政审判观点.市场监督管理卷.第一辑》、行政法实务等。

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