学校宰杀自养生猪，供师生食用，违法?罚款：10万

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裁判要旨

学校将自养生猪宰杀后用于食堂餐饮服务，属于食品经营行为，必须在投入使用前强制进行检疫。学校未履行上述检验检疫义务，擅自将未经检疫的猪肉在学校食堂经营使用，违反《食品安全法》强制规定，可能引发食品安全风险，市场监管部门有权对学校作出行政处罚。 

案情介绍

原告：甲学校

被告：乙市市场监督管理局

2019年8月12日，乙市市场监督管理局接到举报即到甲学校开展现场检查，同日乙市市场监督管理局以甲学校涉嫌使用未经检疫的猪肉予以立案调查。

2019年11月11日，乙市市场监督管理局延长办案期限30日，同年12月9日，乙市市场监督管理局以案情较复杂且甲学校董事长在盐城无法按时接受调查为由，再次延长办案期限六个月。

2020年3月3日，乙市市场监督管理局作出乙市监听告（2020）13号《行政处罚暨行政处罚听证告知书》，以甲学校涉嫌使用未按规定检疫的猪肉为由，拟处以10万元罚款。

同年3月24日，乙市市场监督管理局作出乙市监案字（2020）13号《行政处罚决定书》，载明：经查，甲学校于2019年6月至7月间，在学校内两次屠宰利用其校舍自行养殖的生猪，屠宰后猪肉共计3.29吨，尚未使用，已自行作无害化处理。甲学校未经定点从事生猪屠宰活动的行为，乙市市场监督管理局依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十六条第一款的规定，移送乙市农业农村局调查处理。同时查明，甲学校食堂于2019年2月13日至3月12日期间，以“校方自供”的名义，使用其自行养殖、屠宰的生猪肉品，数量共计922斤，货值金额8759元，上述肉品未经检疫，违反了《食品安全法》第三十四条第八项规定，依据《食品安全法》第一百二十三条第一款第四项规定，作出罚款10万元的行政处罚。

审判丙区人民法院经审理认为，甲学校系食品经营许可的主体，其食堂向学生提供的餐饮服务属于食品经营行为，其在提供餐饮服务过程中使用未经检疫的猪肉，其行为违反了《食品安全法》第三十四条第八项的规定，乙市市场监督管理局对甲学校的违法事实认定清楚，处罚幅度适当。

因案件在调查中还涉及甲学校尚未使用的3.29吨猪肉，对该行为性质如何定性以及处理问题均需乙市市场监督管理局根据调查的事实及相关的法律法规研判后作出认定，在此情况下，乙市市场监督管理局两次延长办案期限并无不当。同时乙市市场监督管理局对该案立案后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，并经集体讨论，在履职期限内作出涉诉行政处罚并向甲学校进行送达，行政处罚程序亦符合法律规定。甲学校的诉请无事实和法律依据。丙区人民法院遂判决驳回甲学校的诉讼请求。

一审判决后，甲学校不服，提起上诉。

乙市中级人民法院经审理认为，本案的争议焦点为被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，是否存在超期作出决定的情形。结合本案查明事实，乙市中级人民法院对被诉行政处罚决定合法性综合评判如下：

一、甲学校自养生猪宰杀后在食堂使用属于食品经营行为。根据《食品安全法》第二条第一款第一项规定，食品销售和餐饮服务统称为食品经营。国家市场监督管理总局《餐饮服务食品安全操作规范》第1.2条款规定，餐饮服务提供者包括餐饮服务经营者和单位食堂等主体。甲学校食堂的服务对象主要是学生和老师，其将自己饲养的生猪宰杀后在学校食堂使用，具有食品经营性质。乙市市场监督管理局认定甲学校自养生猪宰杀用于食堂使用属于食品经营，符合法律规定，定性准确。

二、甲学校存在食品经营的违法事实。根据《食品安全法》第三十四条第八项规定，未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类禁止用于食品生产经营。本案中，调查询问笔录、食堂进货登记表等证据相互印证，能够证明甲学校将922斤未经检疫的生猪肉用于学校内部食堂经营，且猪肉均系学校自养生猪宰杀后形成，上述行为明显违反了《食品安全法》第三十四条第八项规定。乙市市场监督管理局据此认定甲学校存在食品经营违法事实并依照《食品安全法》第一百二十三条第四项规定作出罚款10万元的行政处罚决定，证据充分，适用法律正确，处罚结果没有明显不当。

三、乙市市场监督管理局作出行政处罚未超过法定期限。根据国家市场监督管理总局《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条第一款规定，适用一般程序办理的案件应当自立案之日起90日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长30日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。本案中，根据群众举报，乙市市场监督管理局于2019年8月12日对甲学校涉嫌违法从事食品经营活动进行立案调查，因对现场扣押的尚未投入使用的3.29吨生猪肉来源、定性以及如何处理等问题均需研究而难以在规定期限内作出决定，经负责人批准和集体讨论决定，乙市市场监督管理局两次延长办案期限，并在合理期限内作出涉案行政处罚决定，符合法律规定。甲学校有关延长办案期限审批手续系伪造、延长办案期限未予告知，存在超期作出决定的上诉理由，缺乏事实和法律依据，二审法院不予采纳。

综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，结果适当。一审判决正确。甲学校的上诉理由不能成立，其上诉请求二审法院不予支持。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。 

评析

食品安全无小事。

用最严格制度最严密法治保障人民群众“舌尖安全”，是我国食品安全治理领域一项重要指导思想。近年来，随着食品安全法律体系不断健全和食品安全执法监管力度逐步加强，我国食品安全总体继续保持稳中向好态势，重特大食品安全事件得到有效遏制。但同时，我国仍处于食品安全易发、多发期，一些食品安全问题较为隐蔽，部分游走在执法监管盲区或争议地带，需要加强应对和治理。本案是学校不服市场监管部门所作行政处罚决定提起的行政诉讼，涉及学校宰杀自养生猪并使用的行为定性、肉类检验检疫义务属性界定以及延长办案期限司法审查强度等多个具有一定争议的法律问题。本案审判以及法律问题的梳理分析，对同类案件处理具有一定参考借鉴意义。

一、学校宰杀自养生猪后在食堂使用的行为性质

无论是在行政管理还是行政诉讼领域，精准识别相对人（原告）涉案行为的性质都处于首要地位。只有对相对人或者原告涉案行为作出合理界分后，才能有效认定要件事实进而准确适用法律作出决定或裁判。实践也多次证明，对相对人或者原告涉案行为的不当认定，往往会将行政管理或行政诉讼诱人迷途。本案事实虽较为简单，但针对自供猪肉用于食堂使用行为的定性仍存在很大争议和分歧：学校在一、二审均提出其将自养生猪宰杀后在食堂使用的行为不属于食品经营，被告市场监管部门将其行为定性为食品经营活动并予以处罚依据不足；市场监管部门则强调指出，学校宰杀自养生猪后在食堂使用，属于法律法规规定的提供餐饮服务，构成食品经营活动。之所以对行为性质产生争议，源自一些常理认知，典型例证是宰杀家禽自用行为，因为此种情况并不构成食品经营，也不属于食品安全法律法规调整范畴。

笔者认为，学校将自养生猪宰杀在食堂使用，与通常宰杀家禽自用存在较大区别，其仍然是一种食品经营活动，需要接受食品安全法律法规调整，主要理由为；首先，《食品安全法》立法目的是保证食品安全，保障社会公众身体健康和生命安全，维护社会公共利益，因此，纳入《食品安全法》调整行为的应当是直接影响着社会公众生命健康安全的食品加工、食品经营等活动。学校是典型的公共场合，学校食堂通常面向全体师生提供餐饮服务，属于公共餐饮服务，具有借助法律特殊保护的必要性，其与个人或家庭宰杀家禽食用在服务对象的广度、深度以及范围上存在显著区别。其次，《食品安全法》第二条第一款第一项明确规定，食品经营包括食品销售和餐饮服务；同时国家市场监督管理总局《餐饮服务食品安全操作规范》第1.2条款规定，餐饮服务提供者包括餐饮服务经营者和单位食堂等主体。学校食堂将其自己饲养的生猪宰杀后在食堂使用，系提供餐饮服务，具有食品经营性质。最后，学校将宰杀后的猪肉在其食堂使用，并非完全免费“自用”，师生尤其是广大学生并非无偿消费，客观上仍然具有经营性质。综上，学校宰杀自养生猪在食堂使用属于食品经营，应当纳入《食品安全法》调整范围，必须符合食品经营各项规定，履行法定的检验检疫义务。

二、宰杀自养生猪供经营使用必须申报检疫

行政法理论一般认为，检验、检测和检疫是一种较为典型的行政许可。[①]只有经过检验、检测、检疫且合格的商品、技术或者服务，才能进入市场流通，换言之，检验、检测、检疫是市场准人的先决条件，也是生产经营者必须负担的强制性义务。我国已建立了较为完备的产品质量安全检测检验检疫制度，动物检疫即为其中重要类型之一。《动物防疫法》《动物检疫管理办法》和各省、自治区、直辖市有关动物防疫管理条例等法规，共同构筑了我国动物及其制品强制检疫制度的规范基础。根据《动物检疫管理办法》第七条、第十条规定，国家建立动物检疫申报制度。屠宰动物的，应当提前6小时向所在地动物卫生监督机构申报检疫；急宰动物的，可以随时申报。

本案中，学校宰杀自养生猪前并未申报检疫，至迟在投入经营使用前仍未组织检疫，其行为违反了动物检疫强制要求和《食品安全法》第三十四条明确规定，市场监管部门依照《食品安全法》对其实施处罚有事实和法律依据。需要明确的是，作为要式行政行为，许可机关应当按照法定形式实施许可，根据《动物防疫法》和《动物检疫管理办法》相关规定，动物及其制品检疫合格的，应当由检疫机构出具《动物检疫合格证明》，同时需要在动物胴体及分割、包装的动物产品上加盖检疫验讫印章或者加盖其他检疫标志。

三、延长办案期限的审查要求

期限是行政程序组成要素之一。法律设定期限之目的，在于提醒与督促行政主体及时行政，克服与避免懈怠渎职，提升行政效能。通常意义上，行政机关应在法律规定限期内作出行政决定，终结行政程序；同时，受客观因素影响，行政机关无法在规定期限内作出决定的情况也偶有发生，此时就需要启动延长办案期限程序，延缓作出行政决定的时限。实践中较为常见的有，复议机关延长行政复议决定作出期限、市场监管部门延长行政处罚决定作出期限等情形。由于延长办案期限会增加相对人、利害关系人成本投入或精力负担，加之延期操作程序缺乏明确规定，不少当事人对行政机关延长办案期限的合法性提出了质疑，引发了一些行政诉讼案件。从此类案件办理情况看，双方争议问题集中在延长办案期限是否需要通知当事人以及以何种方式通知当事人。原告主张行政机关延长办案期限除应依法经过批准，还需要通知当事人，否则即构成程序违法；被告行政机关则认为延长办案期限确需得到批准，但属内部行政程序，法律并未强制要求必须通知当事人，行政机关未予通知不构成违法。

笔者认为，总体上，延长办案期限及其审批属于内部行政程序，[②]一般不会增加义务或减损权利，对当事人实体权益产生实质性损害，不具有单独提起诉讼救济之必要，因此，无论是《行政复议法》还是《行政诉讼法》，均没有明确要求行政机关延长办案期限必须向当事人进行告知或书面通知，更没有强制要求行政机关就延长办案期限的理由向当事人进行说明。当然，由于延长办案期限的直接效果是行政程序的延续及其对当事人程序拘束力的延长，仍对当事人具有一定影响，尽管这种影响不是法律上而更多是实际生产生活层面，但从正当程序和尊重当事人程序主体地位、保障当事人知情权立场出发，行政机关也应将延长办案期限情况及时告知或通知当事人，至于形式载体，既可以采用较为正式的书面告知，也可以是便捷式的口头告知。（执笔人：于元祝、周莹，江苏省宿迁市中级人民法院）

[①] 参见叶必丰：《论具体行政行为的法律效果要件》，载《东方法学》2013年第2期。 

[②] 参见何海波：《行政诉讼法（第二版）》，法律出版社2015年版，第388页。

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来源丨“局中局”综合整理：《行政执法标准与行政审判观点.市场监督管理卷.第一辑》。

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