溯源 | 中国最神秘的粮油巨头：中储粮，国家粮仓何去何从？
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文| 张霞 来自南方周末
从诞生开始，中储粮这个国家的“大粮仓”就一直执行国家托市收购政策。达到提高农民种粮积极性、促进粮食增产、保障粮食安全的政策目标之后，面对已经发生变化的市场现实，中储粮却陷入尴尬。（回复中储粮查看更多相关文章）
政府每年要花掉巨额的财政补贴，但现实却是，国内粮价越托越高，中储粮粮满为患，粮食市场难以自发形成价格信号调节生产。随着国家层面开始对粮油收储进行改革，中储粮何去何从？
作为粮食市场的“巨无霸”，中国储备粮管理总公司（以下简称中储粮）在成立15年之际坏消息不断。
2015年6月28日，国家审计署公布说中储粮在财务支出、政策粮收储、内部管理上存在多个漏洞。三个月前，央视曝光了吉林、辽宁中储粮委托的租赁仓库存在“陈粮顶新”事件。7月14日，中储粮又被爆出收购粮食“打白条”的新闻。
中储粮原本是为了“粮食安全”的目的而生。从2000年诞生始，这个国家的“大粮仓”就一直执行国家托市收购政策，负责国家政策性粮食收购和储备，收储国家战略储备粮以及用于调节粮食市场的托市收购粮、临时储备粮。
每年，中储粮以托市价从农民手中收购粮食，留下战略储备粮之后，再将剩余部分以市场价格销售给各类粮食企业，粮企再向市场销售。
实行多年的托市收购政策提高了农民种粮积极性，促进了粮食增产。但在持续多年之后，面对已经发生变化的市场，中储粮陷入尴尬。
中储粮官网数据显示，这家公司2014年资产达7000多亿元，销售收入2200亿元，直属库346个，员工4.48万人。
为了这个“巨无霸”，政府财政花了多少钱？据2014年财政部公开的政府财政决算报告，2014年的粮油物资储备支出1539.75亿元。这仅仅是一年的数字。
不仅如此，国内粮食市场目前的现实却是粮价越托越高，中储粮粮满为患，粮食市场难以自发形成价格信号，以指导生产者的计划。
2014年，国务院取消了棉花和大豆临时收储政策，并对新疆（含兵团）棉花和辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古的大豆实行目标价格改革试点。这意味着国家层面开始对粮油收储进行改革。
日前，农业部公布了一份《十二届全国人大三次会议第1480号建议答复摘要》，其中提到，其他几类品种也要“发挥市场形成价格的决定性作用”。
这样的变化中，中储粮该何去何从？
库存压顶
“全世界最庞大的库存已经建立起来了。”
8月，距离国家粮食托市收购截止日期还有一个多月，在安徽亳州这样的粮食主产区，国有粮库门口却没了排队的卖粮卡车队。
2015年，安徽夏粮总产量达到1414.7万吨，同比增长1.1%，实现“十二连增”。中国社科院曾发布《中国农村经济形势分析与预测》显示，2015年中国粮食总产将以“十二连增”达到6.1亿吨。而在粮食产量逐年稳增的同时，国家每年收购的粮食也在增加，由此带来巨大库存量。
中国到底有多少粮食库存，没有公开信息披露。但中央财经领导小组办公室副主任韩俊曾公开称，“全世界最庞大的库存已经建立起来了。”
据多位粮食专家估计，中国库存消费比高达近50%，而这远远高于联合国粮农组织规定的17%-18%的粮食安全标准。“即便是我们人口多，30%就够了。”中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智对南方周末记者说。
中储粮建立如此庞大的库存，缘起于粮食管理体制。
自新中国成立后为了备灾、备战而实行多年储备粮制度之后，1990年9月，国务院颁布《关于建立国家专项粮食储备制度的决定》，开始在全国建立起历史上数量最大、管理严格、调得动、用得上的粮食储备体系。
当年成立了国家粮食储备局，但这时粮食都由地方粮站收储，使得储备粮经营很容易受地方利益影响。
为了改变这种状况，中央决定建立中央储备粮垂直管理体系。1998年，新一轮粮食流通体制改革开始。此次粮改的原则是“四分开一完善”，即政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务账目分开，完善粮食价格机制。主要实行保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行三项政策。
2000年，国务院决定对粮食流通体制进一步改革，并成立了中储粮。
“中储粮只是一个政策执行的主体。”多位接受采访的专家说，它只负责收储国家所需的粮食，但具体到收多少、何时收、何时轮换、轮换多少等，由发改委、粮食局等部门共同商议，并最终报国务院拍板。
中储粮成立之时，将1990年代初期建造的一批粮库上收；而此时的仓容是为了“国家专项储备”而建。在2004年，国家为了解决农民“卖粮难”等问题，实行托市收购政策。此后，随着粮食产量的逐年递增，收购量也逐年递增。
中储粮官网数据显示，2005-2014年，中储粮累计完成最低收购价和临储粮收购近6亿吨，相当于2014年国内一整年粮食的产量。仅2014年，中储粮购销粮食达到2.6亿吨，管理的政策性粮食占全社会库存的70%，仓容罐容8000万吨，资产7000多亿元。
如此巨大的收储量，仅仅靠中储粮一家企业肯定是完不成的。中储粮官网显示，目前，87%的最低收购价和临时收储粮油分散储存在11000多个地方和民营企业。中储粮自己的直属库仅有346个，委托收储库点数量是中储粮直属库数量的三十多倍，委托代储的政策性粮食比例80%以上。
面对这1万多的委托承储库，监管并非易事。“这几次出事都是中储粮委托或者租赁的库点出事，并不是中储粮自己有问题。”一位中储粮内部人士说。
但从2012年河南中储粮周口直属库主任乔建军卷款潜逃一案开始，在中储粮和承储企业之间就存在着各种潜在的“问题”。而“转圈粮”“以陈顶新”“打白条”问题暴露了中储粮的监管不力。
解决问题的方案，是国家支持中储粮“自建仓库”。2015年6月15日，国家发改委、财政部、国家粮食局三部委联合发布了《粮食收储供应安全保障工程建设规划（2015-2020年）》（简称“粮安工程”）。其中规定，到2015年底，国内新增新建仓容5000万吨，维修改造“危仓老库”比例达到60%。
中储粮相关负责人对南方周末记者称，今年投资100亿元于新建仓容，这是中储粮成立以来建设规模最大的一年。
卖不掉的粮食
托市价格连年攀升已逼近市场价格后，收储的粮食从入库到出库难以形成一个循环的体系。
中储粮多年执行托市政策之后，渐渐陷入一个粮食补贴越来越高、库存周转不灵的新困境。
“托市”，顾名思义，即把粮食价格“托”起来，稳定粮食价格。国家往往会在每年农民种粮之前公布一个价格，即最低收购价。粮食成熟后，如果市场价格低于最低收购价，即会启动“托市收购”，从而保证农民“卖得出去”粮食。托市收购的执行主体是中储粮。
在2004年之前，为解决农民“卖粮难”问题，国家一直采取最低保护价收购。2004年，托市收购政策替代了最低保护价收购（其实两者并无本质区别），但当年并未真正启动。2005年，国家开始对水稻实行托市收购，2006年对小麦也开始托市收购。此后的每一年基本上都在安徽、山东、河南等粮食主产区实行托市收购。
托市收购主要是针对水稻和小麦。在2008年之后，对玉米、大豆、油菜籽、棉花等大宗农产品，在一些主产区实行临时收储。临时收储与最低收购价收购类似，均可划分至托市收购范围。
每年，除了发改委、粮食局会要求中储粮收储新粮作为国家战略储备粮之外，还往往会在一些市场价格低于最低收购价的地区启动“托市收购”。由于托市价格高于市场价，大部分农民和粮贩子就更愿意将粮食卖给国家粮库，粮食便源源不断地进入了中储粮体系。
从2006年开始，三级小麦托市收购价格为0.72元/斤；到2014年三级小麦的托市价格上升至1.18元/斤，每年保持10%左右的稳定增长。2015年，三级小麦的托市价格仍然是1.18元/斤，未再上涨。
由于有“托市价格”存在，农民不用担心粮食卖不出去。而随着最低收购价的逐年提升，也保证了农民种粮的积极性，粮食连年增产。
今年小麦、水稻的最低收购价都与去年持平。“当时有关部门讨论得非常激烈，农业部门认为要涨，即使涨一分钱也得涨，要给农民一个积极的信号，但是价格部门坚持不涨，最后给出的理由是石油价格下降了，所以导致生产资料价格下降了，所以不涨价。”中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智估计，虽然今年没涨，但明年可能就会涨，因为劳动力等成本还在上涨。
但每存储一斤粮食，财政都是要拿钱的，因此造成存储费用过大。每年，中储粮收购由农发行提供贷款，存储、轮换以及贷款产生的利息都会有国家财政进行补贴。
安徽亳州一家替中储粮代储的面粉厂老板宋红兵说，现在中储粮收储粮食，如果存放一年，收购费用、入仓费用、存储补贴等一系列费用加起来大概是175元/吨。这意味着，储存的粮食越多，时间越长，中储粮获得的国家补贴也就越多。
何时收储、何时拍卖都是由国家发改委、粮食局等部门报批国务院才能决定，也就是说，粮权并不属于中储粮，更不属于中储粮的代储企业。
但高额的补贴利益之下，就会产生市场主体利益寻租的空间。“有些企业为了寻求利益就会在存储量上做文章。”孔祥智2013年曾在黑龙江等地调研发现这个问题。
“一般地方国有粮库与中储粮是委托关系，这些粮库存储粮食每年也会拿到国家相应的补贴。一旦这个地方粮库的粮食在粮食交易市场被拍卖出去之后，他们往往会想尽各种办法，不让买粮食的这些面粉厂把粮食拉走，从而延长存储时间，赚取国家的仓储补贴。”上述面粉厂老板宋红兵告诉南方周末记者。
南方周末记者采访的其他面粉厂老板及市场人士、专家普遍认为，这是“出库难”的主要原因。“中储粮直属库还好一点，往往是地方粮库存在这种情况。”宋红兵说，“因此，在各地拍卖粮食都有一个潜规则：如果想要拍那些粮库的粮食，必须私下提前加价。双方私下里达成一致后，才能在交易网站上去拍这批粮食。否则，很难在粮食交易所规定的时间内全部拉完粮食。”
以前，一些面粉企业宁愿“给好处费”还愿意去拍政策粮，“因为计算下来，以前托市收购上来的这批粮食在交易的时候，即使执行顺价销售，再加上这些隐性成本，还是会低于小麦的市场价格。”赵军说。
但是在托市价格节节攀升的同时，政策粮“顺价销售”价格也不断上升，不断逼近市场价。“2014年是基本持平，起拍价是1.235元/斤，市场价是1.27/斤。而今年的小麦市场价格是1.15元/斤，今年的托市收购价就已经达到了1.18元/斤（三等麦），所以大家都不愿意去拍政策性粮食了。”宋红兵说。
因此，托市政策渐渐造成了粮食“出库难”。目前的现实下，在中国社科院农村发展研究所研究员李国祥看来，托市政策的最主要弊端在于，收储的粮食从入库到出库不能形成一个循环的体系，“周转不灵”。
“托”出来的市场
在扭曲的市场上，商品流通部分的粮食也进了中储粮的粮库。
现在的情况下，一方面，托市价格导致了库存居高不下，政策粮顺价销售困难；另一方面，托市收购也造成了当前扭曲的市场价格。
托市价格不断上涨，使得国内粮食价格只增不减，但国际市场粮食价格持续走低，因此造成国内外价格倒挂。“影响就是，国内价格高的粮食品种，在国际市场就可以找到替代品。”国务院发展研究中心研究员程国强说，“如玉米，国内外平均差价在600-700元/吨，最高可达1000元/吨。”
由于国内外粮食价格倒挂，因此导致国内粮食进口量持续上升，甚至走私进来，而国内的粮食库存却很大。
在孔祥智看来，当前的托市政策干扰市场，使价格不能反映价值。“最初制定最低收购价，是因为市场价格比较低，为了防止谷贱伤农而制定，但这个价格说是最低收购价，从一开始执行就成为了市场的最高收购价，这实际上是把价格拉起来了。”
“虽然这样调节了市场，但是已经没有市场了。”孔祥智说，现在只有一些大型加工企业还有能力收购，托市价造成市场价格扭曲。
“我们现在的政策目标，是确保国家的粮食安全，保障农产品的有效供给。说得直白一点，就是为了保证农产品的增产。”国务院发展研究中心研究员程国强分析。
但增产后的粮食，一方面价格不断走高，另一方面，市场主体都不收了，只有中储粮来收。“后果就是严重扭曲了市场，商品流通部分的粮食也进了中储粮的粮库。”
在中央的主导下，中储粮执行“顺价销售”，现实情况是，“根本顺不出去”。
作为国家政策性粮食收储单位，中储粮主要承担政策性功能，“是国家战略储备，不是以经营为目标，但不仅要自负盈亏，而且还要进行经营业绩考核，这长远下去肯定会出问题。”东方艾格农产品分析师马文峰说。
“托市收购，不应该完全由中储粮来承担。中储粮仅负责国家战略储备即可，其他的事情交由市场而定，这样就不会有那么多问题。”马文峰说。
退出托市政策？
除了战略性的储备，其他的就放给市场去收购。
业内对于托市收购政策的讨论非常多。2012年，中央农村工作领导小组成员陈锡文在接受《经济日报》专访时就提出，深化粮食流通体制改革，全面放开粮食购销市场，使所有农产品流通纳入市场化运行的轨道。
而在2015年2月，陈锡文在一个新闻发布会上表示，要解决农产品价格高企、粮食拍卖成交率不高等问题，需要实现价格形成机制的改革，目前国际通行的做法是实行目标价格改革。以目标价格取代过去的临时收储、最低收购价势在必行。
高库存带来的财政高补贴压力，让财政部也开始“发声”。2015年4月，财政部长楼继伟在公开场合称，目前英国减少对粮食的全方位补贴，鼓励农产品进口。他认为，目前应鼓励农产品进口，才能进一步转移农村的劳动力，弥补制造业、服务业的劳动力短缺，使工资增速低于生产率的增速。
国家层面的改革也在进行。2014年，国务院取消了棉花和大豆临时收储政策，并对新疆（含兵团）棉花和辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古的大豆实行目标价格改革试点。
目标价格改革直补的方式是，当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价对试点地区生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，不发放补贴。目标价格补贴与种植面积、产量或销售量挂钩。
“农产品价格的天花板并非钢板一块，这个天花板是可以调控的，可以降下来的，现在棉花天花板降下来了。”中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊在《农民日报》公开评论道。
因为才正式实施一年，多位专家均认为，“目前效果还不好评价”。今年的“一号文件”，并未将试点范围扩大。
目标价格补贴，是从国外引进来的。据中国社科院农村发展研究所研究员李国祥介绍，在国外，一般会由种植者在保险公司进行投保，保证这个价格是多少，一旦低于这个价格，保险公司就会赔付。这种属于政策性保险，由农民出钱买，国家出钱补贴。“但这种模式，在国外比较好操作，他们都是一个个大农场，而我国还都是小规模的农户种植为主。”
李国祥说，“当前，可以从储备制度入手进行改革。除了战略性的储备，其他的就放给市场去收购。长远来看，需要改革，但改革有风险。”
但不管怎样，“当前要完善农产品价格体制机制，退出目前的这一套托市政策，这是最根本的。不管用什么政策，都要退出这个政策。”国务院发展研究中心研究员程国强说。
（应采访对象要求，赵军、宋红兵为化名。）
粮食储备制度演变
1954年我国在《关于粮食征购工作的指示》中明确表示，国家必须储备一定数量的粮食来应对灾荒等意外事件的发生。这部分用来应对灾荒的粮食被称为“甲子粮”，是构成中国粮食储备的重要部分。
但是由于粮食供应紧张，这些储备粮也很快被用于国家粮食的周转和应急之需。到了1958年，为了应付灾荒、战争等意外情况的发生，保证社会主义经济建设的顺利发展，中央认为应该按照丰年多储存、平年少储存的原则进行粮食储备，我国的粮食储备增加到了20亿—30亿公斤。但由于当年“大跃进”和“浮夸风”，农业生产遭受到严重的破坏，粮食产量随之大幅度地下降，部分粮食储备很快就被用于弥补粮食收支的缺口，粮食储备的规模也因此急速缩小。
1962年，中共中央发布文件，明确做出指示，要求我国建立粮食储备，做到年年储一点、逐年增多。同年，由于台海局势紧张，中央决定建立备战目的的军用“506”战略储备粮，即储备足够50万人6个月食用的粮食以作备战之需。
从此我国储备粮的功能不仅是应付灾荒，还增加了备战的用途。这一粮食储备体制一直实行到2002年才正式废止。
从1962年开始，中国的粮食储备制度逐步形成。到了1965年，约有60%的生产队建立了自己的粮食储备，各个地方的粮食部门代替生产队保管的粮食储备达到了二十多亿公斤。同时，各级政府还鼓励社员个人储存结余下的粮食。1962年到1965年，粮食生产得到恢复，国家的粮食储备、备战粮食和社会粮食储备规模不断增加。
1978年起，农村陆续推行了家庭联产承包责任制，农业生产再次得到恢复，国家和社会的粮食储备规模迅速扩大。
此时中国粮食储备主要由三个部分组成:第一部分是甲子粮；第二部分是“506”粮；最后一部分是商品库存，实际上就是周转储备。除了以上三部分，还有一小部分叫做农村集体储备，占总储备量的5%左右。
1990年9月，国务院颁布《关于建设国家专项粮食储备制度的决定》，这标志着我国的粮食储备进入了一个新的阶段。国家专项粮食储备制度建立起来，初步形成了中央、省级、地县三级储备体系。
1990我国的粮食产量为4.35亿吨，比1989年增加了2700万吨，再次创造了历史新高。我国的粮食周转库存和储备都有了大幅度的增长，一些粮食主产区甚至出现了“卖粮难”的情况。同时，国有粮食部门的经营设施尤其是仓储设施显得严重不足，各地的粮食部门相继出现了“储粮难”的情况。国家开始收购部分滞销的粮食，并按照国家规定的价格敞开收购，收购的这部分粮食被用于国家粮食的专项储备。
在建立专项粮食储备制度的过程中，中国初步形成了中央、省级、地县三级储备体系。1995年，国务院颁布《关于粮食部门深化改革实行两条线运行的通知》，为实现地区的粮食平衡，调控地区的粮食市场，粮食产区应建立地方储备且该储备规模应等同于3个月以上粮食销量；粮食销区则要建立等同于6个月粮食销量的地方储备，保证粮食市场供求的基本平衡。
1999年国家决定建立中央储备粮垂直管理体系，将国家粮食储备局改为国家粮食局，作为国务院直属机构，由国家计委代管，同时组建中国储备粮管理总公司，专门负责中央储备粮的经营管理。并于2000年将前述三种中央政府管理的储备粮食合并成为中央储备粮。
2000年10月以后，中央储备粮的经营管理业务全部由各省(区、市)粮食局移交给中国储备粮管理总公司。中国储备粮管理总公司通过在重点地区建立地方分公司和上收直属粮库的方式建立垂直管理体系。
2003年，国务院颁布了《中央储备粮管理条例》，这是我国第一部规范中央储备粮管理的行政法规，由此建立起中国现代的粮食储备制度。
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