另类的国家石油公司挪威国油，不要任何特权优势
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文|赵忆宁，来自《21世纪经济报道》，转自公众号财经十一人
挪威政府实行的是向所有合格油气公司完全开放的区块勘探开发许可招标制度。挪威国油和其他公司一样必须参与招标，没有任何的特权优势。政府则将自己在油气行业所获得的收益放到国家养老基金，供全体国民分享。
挪威国家石油公司（Statoil，下称挪威国油）是一家国有资本占据控制份额的公众公司，在纽约和奥斯陆同时上市。2013年全球能源企业250强榜单，挪威国油排位第5名，中石油和中石化位居第8和第10位。
虽是国家石油公司，但挪威政府并不在该公司直接派驻董事和任命高管，而是以一家类似资本运营公司去代表“国家直接财政权益”。
主要来自石油收益的挪威养老基金是全球最大的主权财富基金之一。截至2013年底，基金市值总额高达5.4万亿挪威克朗（汇率和人民币相近）。基金持有全球股权市场的1%以及欧洲股票1.78%的份额。
对正在探索国家石油公司改革方向的中国政府而言，挪威国油的运作模式无疑具有很高参考价值。以下是去年8月《21世纪经济报道》首席记者赵忆宁对挪威国油中国区前任总裁谢韦德和现任总裁陈新华的采访节选。
谢韦德
政府持股67%，但“不派董事，也不任命高管”
《21世纪》：政府控股而又在纽约和奥斯陆两地上市，挪威国油与中国三大油企的情况类似。那么，挪威政府是如何管理国家石油公司的呢？
谢韦德：虽然政府还在挪威国油持有67%的股份，挪威国油也因此被看作是一家国有企业，但挪威政府除了这三分之二的经济利益外，从不干预挪威国油的日常运作，不审批公司的发展规划和投资决策，不派人参加公司的董事会，也不任命公司高管。
这样做的目的是将挪威国油的企业运营与挪威国内的政治完全分开。公司在由外聘独立董事和员工代表组成的董事会指导下，实行以企业执行委员会（Corporate Executive Committee）为最高权力机构的决策机制，完全凭借自己的能力，在全球市场上打拼，为包括政府作为大股东在内的所有股东创造价值。
从此意义上讲，挪威国油已经不是传统上代表挪威政府的国家石油公司，而是挪威国家占有很大比例的国际化大公司。而100%代表挪威国家利益的是Petoro公司。
这样的安排可以避免公司被政府作为工具来使用，也可以使国家在公司中的利益与其他小股东的利益保持一致，因而充分建立起市场对我们的信任。如果你让一家国企上市，你就必须确保公司的发展方向与投资者的利益是一致的，否则就没有人愿意给公司投资。
70名员工管理40个油气田财政权益
《21世纪》：挪威在石油行业的国家参与体系很独特，请详细介绍一下PETORO公司的情况？它是如何代表国家直接财政权益的？
谢韦德：2001年，挪威政府在把国家石油公司推向股市的同时，成立了佩德罗（Petoro）公司来接替国家石油公司对国家直接财政权益进行管理。Petoro目前拥有70名员工，他们的职责是代表国家参与挪威大陆架油气资源的开发，但不代表政府行使任何权力。当政府批准某一油气勘探开发项目时，挪威国家石油管理局研究并推荐国家是否参与以及参与比例，然后由Petoro公司决定并执行。Petoro公司永远不做作业者，而是作为股东之一参与项目，分担成本与收益。
今天，Petoro是挪威大陆架上拥有油气储量最大的公司，一共参与了137个作业许可区块，包括40个在产油气田。
《21世纪》：政府对Petoro收税吗？
谢韦德：收税。因为Petoro有收入，税收对所有公司都是一样的。税收包括对所有公司适用的税率为28%的一般公司所得税（ordinary tax），还有对石油行业征收的50%的特别税（这一特别税的基础是企业税前利润减去投资后前4年每年7.5%的投资抵扣）。
需要说明的是，Petoro公司在勘探、开采过程中扮演活跃的角色，参与勘探开发的决策，承担成本并获得收入，这是挪威的特色。在油气勘探过程中，每个参与方按照自己所占的比例来承担成本，在开采过程中，也是按比例来承担成本和分配收入的。政府当然也通过国家石油公司参与开采，并通过所持有的股份获得分红。另外，政府的税收也非常可观。
Petoro公司很小，但是拥有挪威油气资源储量的很大一部分，他们参与了几乎所有的开采许可区块。过去，Petoro公司完全听从政府指令，但现在已经发展到能和政府讨论经营方针，成为实力相当强的公司。
Petoro公司从不作为作业者，而是仅作为合作方来影响项目。他们也从不参与许可申请，都是直接从政府手中获得参与权的。公司还从国家石油管理局获得建议，考虑参与哪个项目，他们自己也有能力判断是否参与某个项目。同时他们还可以出售或购买资产来对国家直接财政权益进行优化。
Petoro的经营方针主要关注的还是长期利益，比如公司可能会出于长远考虑，建议购买一项价格较高的资产，以便占得先机。这和普通石油公司的经营策略就很不一样，普通公司通常希望使短期利益最大化，Petoro更能放眼全局，注重长远利益。
《21世纪》：挪威国油也运营和管理整个挪威大陆架的油气管道吗？
谢韦德：我们运营自己的原油管道，但不运营挪威大陆架天然气管道。与Petoro同期成立的还有一个100%国家拥有的天然气运输公司，叫做Gassco。Gassco现在运营管理挪威大陆架上所有的天然气管道设施，并运营管理挪威向欧盟出口的9条天然气管道。在挪威国油上市之后，Gassco接管所有天然气管道的运营，决定哪个公司，哪个油气田获得多少管道流量，这样确保无歧视管道准入。
《21世纪》：挪威在鼓励油气勘探开发方面有哪些优惠政策？
谢韦德：挪威政府实行的是向所有合格的油气公司完全开放的区块勘探开发许可招标制度。挪威国油和其他公司一样必须参与招标，没有任何的特权优势。在鼓励油气勘探开发方面，挪威政府采取的措施主要有两项。一是承担勘探失败的成本。任何公司钻井后如果没有任何油气发现，挪威政府就会承担78%的勘探成本。二是勘探开发成本在6年期内线性折旧的政策。这样做的好处是鼓励中小公司进入挪威进行勘探开发。如果他们成功发现石油，但没有能力开采，那么可以将其出售给其他公司。如果没有发现石油，政府也会承担78%的成本。
《21世纪》：是通过Petoro承担成本吗？
谢韦德：不是，是通过直接财政支出。Petoro一直是作为独立公司运作的，他们参与的项目如果没有（开采）发现，政府也会补给他们78%的成本。
每年一次将国家石油净收益划入养老基金
《21世纪》：挪威在短短几十年中依靠石油收入位居世界人均高收入组，2013年世界排位第三。挪威提出“石油天然气资源属于全体人民”。我的问题是，等到油气枯竭石油公司退场之后，依靠石油收入的国家的人们该怎么办？
谢韦德：挪威是个小国，石油收入使我们较快地积累了财富，在短短三十年里一跃成为全球最富有的国家之一。当然，挪威也面临着许多其他油气资源国家面临的同样问题：政府从油气产业中获得的财政收入会逐渐减少，因为现有的油田逐渐进入成熟期，开采难度更高，产量会有所下降。而挪威的经济又在很大程度上依赖油气产业，各方面也在寻求解决之道。依据2013年数据，挪威石油行业对挪威GDP的贡献率达到22%，对财政收入的贡献率达到27%。但是这一数字正在逐年下降。
在油气开发的初期，挪威政府对如何开发利用油气资源有着很明确的想法，就是要为全体人民谋福利，这也是当时政府拒绝给一家外国公司独家开采权的主要原因。当挪威大陆架的油气生产初具规模时，政府于1990年决定成立政府石油基金（The Government Petroleum Fund），作为全体国民的养老基金，目的是不仅让当代人，也让后人能够享受到油气开发收入所带来的好处。自1996年开始，政府每年一次将国家的石油净收益划入该基金。今天，该基金已经改名为政府（全球）养老金（Government Pension Fund - Global）， 它和政府（挪威）养老金（GovernmentPension Fund - Norway，前国家保险计划基金 The National Insurance Scheme Fund，简称NISF）一起组成了挪威的政府养老基金。
挪威养老基金是全球最大的主权财富基金之一。截至2013年底，基金市值总额高达5.4万亿挪威克朗（汇率和人民币相近）。基金持有全球股权市场的1%以及欧洲股票1.78%的份额。
《21世纪》：能介绍一下挪威养老基金的市场投资结构吗？
谢韦德：挪威养老金基目前由挪威银行管理，参与管理的有80到90名员工。基金独立运作进行投资，每年2%的利润返还给国家，列入财政预算。除了2009年金融危机以外，过去四年基金一直是盈利的。基金主要投资于公司股票，占到61.1%，利息投资（interest investment）占到37.7%，还有房地产投资占1.2%。以上投资比例是2014年第一季度的数据。
《21世纪》：这个基金能够维持下去吗？
谢韦德：从民众的角度来看，这个养老基金很好，因为大部分来自于政府在油气领域的直接或间接收益，这个基金是为未来做准备的。我认为基金能否维持取决于油气行业还能够繁荣多久，这种模式是否也能够应用在其他行业。如果有其他行业发展特别繁荣，而政府在这些行业有巨大的直接收益，而又希望为长远的发展打下基础，那么就可以考虑复制这个模式。
《21世纪》：据你所知，还有其他国家有这样的模式吗？
谢韦德：类似由政府在油气行业所获得收益提供资金的养老基金的国家，除了挪威之外还有科威特和卡塔尔，他们的做法类似挪威。另外，巴西也在和挪威接触，希望能够借鉴挪威养老金模式。巴西遇到了和挪威在上世纪70年代遇到的同样的问题，即如何通过政府在那些盈利颇丰行业所获得的收益来成立基金，来为未来做准备。
陈新华
最重要的经验：剥离国企政府职能，允许各类企业公平竞争
《21世纪》：你们觉得挪威与中国在油气资源的开发模式上有什么差别？
陈新华：在油气领域对外开放层面，挪威与中国相比有两个差别。一是挪威国油没有任何代表国家和政府的职能，必须参与政府组织的区块招标才能获得勘探开发许可，而中国的三大油气还是在各自的地盘上代表国家开发油气资源并行使对外合作权力。二是中国实行的是以国有企业为主体的生产分成合同（Production Sharing Contract， 或PSC）模式，而挪威已经放弃这一模式，实行的是对国内外企业一视同仁的财税模式。
当然，通过Petoro这样的公司来代表在油气项目中的国家直接财政权益也颇具挪威特色，中国没有这样的安排。
《21世纪》：能否简单介绍一下挪威财税模式与中国的生产分成模式的区别？
谢韦德：实际上中国目前实行的生产分成模式还是参照挪威早期的做法。1985年以前，挪威政府也是完全依靠国家石油公司代表国家和外国公司开展合作，所用的就是生产分成合同。 1982年，中国政府成立了中国海洋石油总公司进行海洋油气资源开发，还邀请了挪威政府和挪威国油来华交流经验，并派遣专家到挪威国油工作和学习。当时学习交流的合同模式主要是PSC。
1985年，挪威政府将国家的直接财政利益从国家石油公司中剥离出来，这样挪威国油就不再具备代表国家与外国公司以PSC的形式开展合作，政府也对合作的框架作了修改，放弃了PSC模式，改为今天的财税管理模式。
陈新华：PSC生产分成模式一般在由国家石油公司代表政府与外国公司开展合作的油气资源国流行。在勘探阶段，外国公司承担全部成本。如果发现石油或天然气，国家石油公司就会自动参与开发与生产，并获得50%或51%的权益（中国是51%）。外国公司在勘探阶段的成本可以在生产阶段扣除，国家对生产阶段产生的利润征收很高的税收，剩下的才能作为石油公司的利润。如果没有油气发现，那么外国公司在勘探阶段的成本无法抵消，只能自认倒霉。
谢韦德：挪威模式更显公平，因为所有参与的公司都共同承担成本，政府也承担风险，在没有油气发现时补偿78%的勘探成本。该模式能够降低所有公司参与勘探开发的风险，然后通过较高的税收将利润再返回给政府。在这一模式下，所有公司享有平等的竞争环境，这能够帮助公司提升产能，促进竞争，鼓励公司不断提高自身经营水平，鼓励供应商为运营商提供更好的解决方案。在挪威，这个模式帮助实现科技进步，提高产能，增加政府财政收入。
就像挪威上世纪80年代所经历的一样，在油气领域完全开放，国家石油公司不再代表政府行使油气资源管理权力的情况下，PSC模式就需要改革。
《21世纪》：您觉得挪威模式能够给中国的资源型国企改革提供什么经验呢？
陈新华：总结起来，我觉得挪威模式有以下4点。一是由石油与能源部下属的国家石油管理局行使国家主权，负责油气勘探开发的招标工作；二是剥离国家石油公司所有的政府职能与可能的垄断地位（如天然气管道的运营管理），使它变成完全没有政府干预的商业化公司；三是国家通过成立全资国有公司Petoro直接作为一个股东参与油气田开发，并将政府在油气行业所获得的收益放到国家养老基金，供全体国民分享;四是吸引与鼓励油气投资的财税政策。
我认为这一模式还是相当成功的，因为它实现了许多目标。第一，国家在油气资源开发中所获得的收入放到政府养老基金，使得资源不仅为当代人所用，也为后代人造福。第二，将挪威国油打造成国际领先的企业。第三，鼓励创新，使得挪威在海上石油勘探开采技术方面处于全球领先地位。第四，挪威成功实现了政企分开，使企业运营能够完全追求商业利润而不受国内政治影响。第五，完善的政策框架，对国企和外企一视同仁，提供公平的竞争环境。
所以我认为，挪威模式为中国国企改革提供的最重要的经验参考，就是建立完善的政策框架，剥离国有企业的政府职能，允许不同所有制企业公平竞争。
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